Legge Gelli. Una legge di civiltà. Ma a che punto siamo?

di Bice Previtera (Smi)

18 OTT - Gentile Direttore,
sono passati diversi mesi dall’entrata in vigore della legge Gelli-Bianco sulla sicurezza delle cure e la responsabilità professionale e mancano ancora diversi passaggi per il completamento del suo iter per la sua piena attuazione. Ciò nonostante crediamo possa essere utile fare il punto su un provvedimento legislativo che ha avuto il merito di sostenere che la responsabilità professionale - con i suoi risvolti giuridici, etici e professionali - e la sicurezza delle cure rappresentino un binomio inscindibile. I punti di forza sono l’inquadramento complessivo di tutte le sfaccettature e l’accento sulla prevenzione. Ne deriva la deflazione del contenzioso e la diminuzione della medicina difensiva.

La norma determina senz’altro una svolta nell’evoluzione da una parte dei diritti del cittadino e, dall’altra, della dignità di tutti i professionisti della sanità, ponendo in rilievo un carattere di innovazione per la riforma del sistema sanitario nazionale, di cui difende i principi fondanti di universalismo ed equità. L’impostazione del tema della responsabilità si modifica da una visione di colpa individuale a un approccio di sistema.
La normativa che ha rivoluzionato il settore della responsabilità professionale degli operatori sanitari e la sicurezza delle cure, approvata il 28 febbraio 2017, sta dipanando i suoi effetti sui singoli aspetti che è chiamata a gestire, procedendo in parallelo con la definizione dei diversi decreti attuativi che la renderanno del tutto operativa. Intanto esponenti di rilievo dell’ambito medico, giuridico e assicurativo si confrontano sui nuovi profili della responsabilità professionale: numerosi sono stati i convegni sul tema in varie città d’Italia e la prima sentenza della Corte di Cassazione, che come era agevole prevedere ha iniziato a occuparsi della legge Gelli-Bianco e del nuovo statuto penale della colpa medica, risale a pochi giorni dopo la emanazione della norma (Cass. Pen., Sez. IV, 16 marzo 2017, n. 16140).

A che punto siamo, esattamente? Dei sei decreti attuativi che ne consentiranno la piena operatività, due sono già esistenti, gli ultimi quattro in corso di elaborazione.

Il primo decreto, intitolato “Elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie ai sensi dell’art. 5 della legge 8 marzo 2017, n. 24”, attinente l’accreditamento delle società scientifiche e l’avvio del sistema nazionale delle linee guida, è stato firmato dal Ministro della Salute il 2 agosto scorso e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n.186 del 10 agosto 2017. Vi sono novanta giorni dalla pubblicazione in G.U. (fino all’8 novembre p.v.) per inviare al Ministero la domanda di iscrizione. Il provvedimento precisa con parametri molto selettivi i requisiti richiesti, sul cui mantenimento il Ministero della Salute vigilerà con verifiche periodiche molto severe, che prevedono, per chi ne dovesse perderne anche uno solo, dapprima la sospensione e poi l’eventuale cancellazione dall’elenco, che verrà aggiornato ogni due anni.

Per quanto concerne il secondo, inerente l’Osservatorio nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza nella sanità, ex art. 3 della legge, già redatto e pronto, essendo il suo schema stato trasmesso dal Ministero alla Conferenza Stato-Regioni in data 17 luglio scorso, il testo ufficiale è stato firmato dal Ministro Lorenzin in data 29 settembre u.s.. L’Osservatorio, istituito presso l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS) con il Direttore generale come coordinatore, sarà composto da 22 membri: i Direttori generali dei dipartimenti del Ministero della Salute coinvolti dal provvedimento (programmazione sanitaria, professioni sanitarie e risorse umane del SSN, digitalizzazione, prevenzione sanitaria e dispositivi medici e servizio farmaceutico), cinque esperti indicati dal Ministro della Salute e cinque rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome, designati dalla Commissione Salute del Coordinamento delle Regioni; ne faranno parte altresì le massime autorità della sanità, quindi il Presidente dell’Istituto Superiore di Sanità, il Presidente del Consiglio Superiore di Sanità e il Direttore generale dell’Agenzia Italiana del Farmaco (AIFA).

Tra le funzioni, il governo dei dati relativi alla gestione del rischio clinico, l’invio di indicazioni in merito alle Regioni, il monitoraggio delle buone pratiche per la sicurezza delle cure e l’individuazione delle misure idonee per la prevenzione e la gestione del rischio sanitario, nonché l’acquisizione e l’analisi dei dati forniti dai Centri regionali per la gestione del rischio sanitario e la sicurezza del paziente, relativi da un lato ai rischi e agli eventi avversi e sentinella e, dall’altro, alle cause, all’entità, alla frequenza e all’onere finanziario del contenzioso. Si pone in luce l’attenzione rivolta alla formazione, con precise misure e indicazioni, affinché il personale sanitario sappia gestire il rischio clinico, tenendosi costantemente aggiornato. Al fine di svolgere compiutamente tali funzioni, l’Osservatorio può avvalersi del contributo di società scientifiche, di associazioni tecnico-scientifiche, di rappresentanti delle federazioni e delle associazioni professionali e di esperti di volta in volta individuati per i singoli temi in esame. Il tutto senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Riguardo ai quattro restanti, a rispondere è lo stesso primo estensore della legge: “Mancano i decreti che riguardano la parte importante della disciplina del sistema assicurativo nel mondo sanitario, sia per quanto concerne la normativa che riguarderà il quadro complessivo delle norme che dovranno disciplinare il meccanismo di autogestione del rischio, la cosiddetta autoassicurazione, per rendere più omogeneo all’interno del nostro Paese questo comportamento che sta diventando una vera e propria consuetudine, e gli altri decreti che invece riguarderanno le forme di disciplina dei massimali, delle forme di ultrattività e retroattività delle coperture assicurative per le strutture, e poi ovviamente anche la parte che riguarda le coperture assicurative per i liberi professionisti e per l’azione di rivalsa, o meglio, la copertura assicurativa per colpa grave nell’azione di rivalsa dei dipendenti delle strutture pubbliche e private.
 
Sono decreti importantissimi, molto tecnici, molto dettagliati che vedranno luce nell’autunno di quest’anno, così come era previsto dalla legge. Sono ovviamente i decreti per cui occorre più tempo anche perché i soggetti che sono chiamati a elaborare questi decreti sono alcuni Ministeri, non solo il Ministero della Sanità, ovviamente, ma il capofila è il Dicastero dello Sviluppo Economico e molti attori del sistema che verranno coinvolti. Quindi è giusto fare un lavoro istruttorio così importante”.

L’On. Gelli ha inoltre dichiarato che avrebbe presentato a breve un emendamento per andare incontro ai liberi professionisti – fattispecie che non viene tutelata dalla c.d. responsabilità extracontrattuale –, che permetterà loro di usufruire di un fondo della Legge n. 24/2017 per stipulare le necessarie polizze assicurative. Ebbene, ha mantenuto la parola. Il 20 settembre u.s. è stato approvato in Commissione Affari Sociali l’emendamento da lui proposto, che aggiunge al testo di legge l’art. 8 bis: esso introduce due nuovi commi all’articolo 14 – che istituisce il Fondo di garanzia per i danno derivanti da responsabilità professionale – e modifica l’articolo 9 sull’azione di rivalsa. All’articolo 14 vengono introdotti i commi aggiuntivi 7-bis e 7-ter: il Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria – si spiega – dovrà assolvere anche alla funzione di agevolare l’accesso alla copertura assicurativa da parte degli esercenti le professioni sanitarie che svolgono la propria attività in regime libero-professionale; si ricorda infatti che, mentre i medici dipendenti dovranno assicurarsi solo per l’azione di rivalsa, quelli che svolgono la loro attività in regime libero professionale dovranno assicurarsi anche per colpa grave, con un ulteriore aggravio di spesa a loro carico.

Per quanto concerne l’azione di rivalsa, trattata all’art. 9 della norma, sono state apportate alcune modifiche ai commi 5 e 6: a) al comma 5 le parole "pari al valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguito nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo" sono sostituite dalle seguenti: "pari al triplo del valore maggiore della retribuzione lorda o del corrispettivo convenzionale conseguito nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo"; b) al comma 6 le parole "pari al valore maggiore del reddito professionale, ivi compresa la retribuzione lorda, conseguito nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo, moltiplicato per il triplo" sono sostituite dalle seguenti: "pari al triplo del valore maggiore del reddito professionale, ivi compresa la retribuzione lorda, conseguito nell’anno di inizio della condotta causa dell’evento o nell’anno, immediatamente precedente o successivo". Si chiarisce quindi definitivamente come per l’azione di rivalsa il Legislatore non abbia voluto intendere che il reddito debba essere moltiplicato per il triplo – il che sarebbe equivalso, nei fatti, a non porre alcun limite, come del resto l’On. Gelli aveva sottolineato nel corso del dibattito alla Camera prima dell’approvazione definitiva della legge lo scorso 28 febbraio. Vengono infine abrogati i richiami alla Legge Balduzzi sulle tabelle risarcitorie per il danno biologico, essendo entrate in vigore le nuove tabelle con la legge sulla concorrenza recentemente approvata dal Parlamento.

La Legge 8 marzo 2017, n. 24 è sicuramente una legge di civiltà, grazie alla quale sono stati conciliati interessi molto differenti e che segna un tassello decisivo nella riorganizzazione delle professioni sanitarie, ponendo il nostro Paese al passo con il resto d’Europa. Si tratta di un risultato importante, di grande valore, che sostiene e promulga principi giusti, con il passaggio da una concezione fault a una visione più ampia, che consente di lavorare in modo diverso, nella piena tutela della salute e della sicurezza dei cittadini e, al contempo, dei professionisti.

Bice Previtera
Consigliere nazionale del Sindacato dei Medici Italiani (SMI)

18 ottobre 2017
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