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Azienda Zero e bilancio consolidato di previsione

di Ettore Jorio

Rimane incomprensibile la previsione, comune a tutte le leggi regionali istitutive dell’Azienda zero, tra le competenze ad essa spettanti della «redazione del bilancio consolidato preventivo del servizio sanitario regionale» di riferimento, atteso che esso rappresenta un atto politico per antonomasia. In quanto tale, spettante alla Giunta regionale ovvero, se insediato in surroga degli organi regionali, dal commissario ad acta

08 AGO -

Azienda Zero, che in Liguria ha assunto la denominazione di Alisa, con il suo progressivo ingresso nel sistema salute sta generando non pochi problemi di funzionamento nei Ssr ove essa è stata insediata con apposite leggi a partire dal 2016.

Gli interrogativi primari
Il primo è di carattere strettamente interpretativo, nel senso comprendere cosa sia e cosa debba fare, ponendo dei seri interrogativi sul suo posizionamento attivo nei servizi della salute interessati. Poi, emergono tutti quelli che afferiscono all’esercizio dei poteri ad essa attribuiti e al ruolo che debba e possa svolgere nei confronti del decisore politico.

Le Regioni che le hanno istituite sino ad oggi nel loro ordinamento - fatta eccezione per il Veneto che ha previsto una sorta di “appendice” alla legge regionale istitutiva (n. 19/2016) attraverso la quale ha in qualche modo, integrando l’esistente legislativo, adeguato il sistema sociosanitario pregresso, concretizzandolo poi con l’adozione di diversi provvedimenti amministrativi attuativi - hanno sino ad oggi completamente disatteso il compito di regolarne la fase applicativa.

Nessuna Regione è tuttavia intervenuta determinando una esaustiva ripartizione delle competenze all’interno del loro sistema della salute, generando una pericolosa confusione nell’esercizio dei ruoli. Ciò in relazione soprattutto ai rapporti da intrattenersi da parte di Azienda zero sia con il Dipartimento regionale che con le aziende sanitarie comuni, causando una sorta di corto circuito organizzativo.

Si è così venuta a creare una seria difficoltà nell’assicurare un prodotto burocratico di qualità. Quello occorrente a garantire la necessaria esaltazione erogativa dei Lea, giustificativa della sua istituzione.

Vediamo di affrontare i problemi con ordine

Su che cosa sia Azienda zero si sono francamente rincorse diverse definizioni, con conseguente confusione al seguito. L’unica classificazione corretta, che è poi la dominante, è quella di considerarla un ente “ordinario” dei servizi sanitari regionali, per alcuni versi diverso dai soliti, ma solo come modello organizzativo. Uguale soggettività giuridica pubblica, stessa autonomia imprenditoriale, medesimi organi direzionali e corrispondenti strumenti di governo aziendale sono i punti che la rendono, se mai, una prima inter pares.

In quanto tale, rimane ovviamente subordinata ai doveri e agli obblighi derivanti dalle leggi statali di principio e regionali di dettaglio, agli indirizzi e alla programmazione definiti dall’organo politico regionale, con quest’ultimo tenuto a rendere le linee guida per la redazione del suo strumento di autogoverno, l’atto aziendale. Un atto cui viene naturalmente rimesso il compito di individuare gli strumenti e le modalità di sviluppo dell’attività programmatoria regionale e locale, di organizzare il complesso strutturale aziendale e dei servizi nonché di determinarne gli standard del funzionamento ottimale.

Una confusione che non ha eguali
Tuttavia, va da sé che in alcune leggi istitutive - attesa la ratio istitutiva di considerare Azienda zero destinataria di chissà quali maggiori attribuzioni manageriali rispetto alle comuni aziende della salute - si è supposto di renderla, nei fatti, sovraordinata a tutto il sistema aziendale regionale, senza tuttavia disegnare i percorsi trasformativi del loro attuale essere sistema della salute.

Con ciò è venuta a determinarsi una falsa rappresentazione dello strumento, caratterizzato da una sorta di supremazia gerarchica - impedita però dall’ordinamento - nei rapporti da intrattenere con le massime burocrazie regionali. Quel Dipartimento regionale cui il vigente d.lgs. 165/2000 affida esclusivamente l’adozione dei provvedimenti gestori, attuativi dell’attività di indirizzo e programmazione svolta dai decisori regionali e, ove esistenti, dai commissari ad acta, ex art. 120, comma 2, della Costituzione. Quella struttura di vertice della dirigenza regionale destinata ad assumere tutti gli atti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno, con la conseguente esposizione del dirigente firmatario degli atti di spesa ad ogni responsabilità relativa.

Conflitti di competenza e attentati alla autonomia imprenditoriale
A ben vedere, trattandosi di competenze assegnate legislativamente, in via esclusiva, al decisore politico e alla dirigenza - rispettivamente, quelli di decidere indirizzi e programmi e quelli di disporre sulla gestione e sulla spesa - non sono soggetti al rilascio di delega alcuna.

D’altronde, anche l’autonomia imprenditoriale attribuita a tutte le aziende sanitarie, ivi compresa Azienda zero, non può significare altro che il loro doversi comunque limitare a ciò che l’ordinamento attribuisce loro, ricorrendo all’adozione di atti di diritto privato. Il tutto con l’impedimento di esercitare poteri ibridi, invadenti competenze altrui, appartenenti, per esempio, alla burocrazia regionale e quelli dei decisori politici. Questi ultimi chiamati ad esprimere la programmazione regionale, a fronte della quale l’Azienda zero, così come le altre omologhe, hanno potestà di incidere, in senso meramente attuativo, unicamente con la pianificazione locale-aziendale dell’erogazione dei Lea, violandone l’autonomia.

I suoi compiti
Dunque, così come ovunque oggi regolata, Azienda zero – nelle sue attuali formulazioni - non può che assumere, tutt’al più, il compito residuale di coordinare, a valle, la conduzione erogativa assicurata alla propria comunità dalle Regioni attraverso il proprio sistema sanitario aziendale, costituito oltre che dalla stessa dalle aziende territoriali e dalle aziende ospedaliere, universitarie e non.

Fatte queste premesse, alla medesima Azienda zero potrebbero essere attribuiti, così come regolato in tutte le leggi istitutive regionali in essere, di ipotizzare previsioni e consuntivazione della GSA, in ovvia collaborazione con la burocrazia regionale, testimone attiva peraltro delle spese di sua stretta competenza, e di proporre la necessaria previsione della spesa consolidata dei SSR da proporre entrambi, per l’approvazione, al decisore politico, così come anche con l’attività finalizzata a perfezionare i rendiconti, anche essi consolidati. Ma di certo di non assumere ruoli in sostituzione di chi ne ha la competenza istituzionale, pena la violazione delle rispettive autonomie.

Attenti alle prerogative esclusive dei decisori politici
A proposito, rimane incomprensibile la previsione, comune a tutte le leggi regionali istitutive dell’Azienda zero, tra le competenze ad essa spettanti della «redazione del bilancio consolidato preventivo del servizio sanitario regionale» di riferimento, atteso che esso rappresenta un atto politico per antonomasia. In quanto tale, spettante alla Giunta regionale ovvero, se insediato in surroga degli organi regionali (ex art. 120, comma 2, Cost.), dal commissario ad acta che imprimono in esso il segno di direzione delle loro politiche sociosanitarie per l’anno a venire e per i due successivi.

Dal momento che il bilancio consolidato di previsione rappresenta l’atto di programmazione economica della salute regionale, non è affatto in alcun modo delegabile la redazione a chicchessia, specie a chi è poi tenuto agli adempimenti dirigenziali realizzativi del medesimo, il più possibile puntuali nel senso di rappresentarne la sintesi nella redazione del rendiconto consolidato corrispondente. In quanto tale, il bilancio di previsione, peraltro consolidato di tutto il Ssr, costituisce ove mai la rappresentazione in numeri della corrispondente programmazione di periodo di competenza esclusiva della politica. Di conseguenza, ad Azienda zero potrebbe tutt’al più essere attribuito il compito di una sua traduzione in documento contabile di previsione e, successivamente, di coordinamento di ogni attività attuativa, anche di quella cui sono chiamate le aziende sanitarie ordinarie.

Il necessario cambio di passo
Ben vengano, pertanto, le consistenti modifiche alle leggi vigenti, strumentali a risolvere i problemi che le medesime presentano, seppure in via differenziata, a cominciare dal riconoscimento dell’autonomia imprenditoriale, così come fatto ad oggi soltanto dalla Calabria.

Si proceda quindi, a Costituzione vigente, alla rivisitazione dei criteri regolativi riferiti all’organizzazione propria e del sistema sociosanitario integrato, cui Azienda zero non può che partecipare in via egualitaria con le altre aziende, nonché alla revisione del modello generale dei controlli. Evitando, con questo, la generazione di doppioni e l’incremento delle privazioni territoriali, economizzando la gestione complessiva del Ssr senza comprometterne lo spessore delle prestazioni erogabili, da assicurare ovunque e dignitosamente.

Il tutto propedeutico ad assumere una scelta di fondo: considerare l’introduzione di Azienda zero come un primo passo verso un sistema sanitario regionale agenzificato ovvero, alternativamente, verso un suo riconoscimento di azienda-holding, quale capofila delle altre aziende della salute, da doversi tuttavia completare con una chiara lettera legislativa in tal senso.

La prima ipotesi: possibile e augurabile a bocce ferme; la seconda: rappresenterebbe più un esercizio teorico che, per una sua attuazione, richiederebbe ben altri principi fondamentali fissati dalle leggi statali.

Ettore Jorio
Università della Calabria



08 agosto 2022
© Riproduzione riservata


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