Anticorruzione e incompatibilità in Italia: un modello operativo

di Rosapia Farese

Medi-Pragma srl ha sviluppato schemi operativi che tendono a minimizzare le criticità connesse alla normativa sugli incarichi extraistituzionali, agendo sia dal lato della sensibilizzazione e informazione dell’operatore sanitario interessato, sia dal lato della definizione di procedure e moduli.

29 OTT - Recenti notizie di cronaca hanno riportato l’attenzione sulle problematiche inerenti l’attribuzione a dipendenti pubblici di incarichi extraistituzionali, in particolare nell’ambito del settore sanitario, dove i controlli effettuati dalle autorità preposte hanno evidenziato come non siano sempre rispettate le procedure che la normativa impone. Di seguito si tracciano delle brevi note su quali siano gli obiettivi della disciplina, in cosa consiste, quali sono le criticità e come un operatore del settore, un istituto di ricerche di mercato che opera nel settore medico farmaceutico, Medi-Pragma srl, abbia efficacemente adottato procedure operative per superare le difficoltà e le viscosità collegate al rispetto degli obblighi di legge.

Sempre più avvertita, nell’ambito delle attività delle pubbliche amministrazioni, è la necessità di disporre di regole e procedure che riducano le inefficienze ed i comportamenti non conformi agli obiettivi per cui le amministrazioni sono preposte. Come conseguenza, negli ultimi anni si sono intensificati gli interventi normativi volti a prevenire la “corruzione”, considerata come qualsiasi tipo di malfunzionamento dell’amministrazione dovuto ad un inquinamento esterno dell’azione amministrativa o causato dall’uso a fini privati delle funzioni attribuite.
Nell’ambito di tali interventi rientra la regolamentazione dell’attribuzione ai dipendenti pubblici di incarichi extraistituzionali. Infatti il sistema anticorruzione è strettamente legato alla definizione delle attività che istituzionalmente devono essere svolte dal personale delle pubbliche amministrazioni, oltre che alla trasparenza, per cui tutte le informazioni che possono essere utili a controllare l’azione amministrativa devono risultare visibili e fruibili. Conseguentemente tutte le attività che non sono istituzionali, svolte da dipendenti delle pubbliche amministrazioni, sono soggette a particolari cautele e controllate, anche per prevenire possibili conflitti di interessi tra il personale stesso e le pubbliche amministrazioni. In particolare, per quanto interessa in questa sede, deve essere preventivamente autorizzato lo svolgimento di attività extra istituzionali a favore di enti privati e sono previste specifiche procedure.

Più in dettaglio, il Decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 – intitolato ‘Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche’, recentemente modificato con la Legge 190/2012, anzitutto individua l’ambito di applicazione, stabilendo che le disposizioni in esso dettate “disciplinano l'organizzazione degli uffici e i rapporti di lavoro e di impiego alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche” e che “per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi …. le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale...” Quindi la norma si riferisce ai rapporti di lavoro dipendente in essere nei confronti di amministrazioni pubbliche.

L’art. 53 stabilisce che :
- “i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. … In caso di inosservanza del divieto, salve le piu' gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente …”
- Gli enti pubblici economici e i soggetti privati non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. In caso di inosservanza si applica la disposizione dell'articolo 6, comma 1, del decreto legge 28 marzo 1997, n. 79, (sanzione pecuniaria pari al doppio degli emolumenti corrisposti sotto qualsiasi forma a dipendenti pubblici) All'accertamento delle violazioni e all'irrogazione delle sanzioni provvede il Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di finanza. .
- L'autorizzazione deve essere richiesta all'amministrazione di appartenenza del dipendente dai soggetti pubblici o privati, che intendono conferire l'incarico; puo', altresì, essere richiesta dal dipendente interessato. L'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta stessa. … Decorso il termine per provvedere, l'autorizzazione, se richiesta per incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende accordata; in ogni altro caso, si intende definitivamente negata.
- Entro quindici giorni dall'erogazione del compenso per gli incarichi di cui al comma 6, i soggetti pubblici o privati comunicano all'amministrazione di appartenenza l'ammontare dei compensi erogati ai dipendenti pubblici.
- Entro il 30 giugno di ciascun anno, le amministrazioni pubbliche che conferiscono o autorizzano incarichi retribuiti ai propri dipendenti sono tenute a comunicare al Dipartimento della funzione pubblica l'elenco degli incarichi conferiti o autorizzati ai dipendenti stessi nell'anno precedente, con l'indicazione dell'oggetto dell'incarico e del compenso lordo previsto o presunto.

Come risulta dalla lettura della norma, a carico del dipendente pubblico è posto il divieto di svolgere incarichi retribuiti che non siano autorizzati, parallelamente a carico degli enti pubblici o dei soggetti privati, è posto il divieto di conferire incarichi che non siano previamente autorizzati.
L’obbligo di chiedere l’autorizzazione è in capo al soggetto conferente, sebbene sia consentito che la richiesta sia proposta dal dipendente interessato e l’amministrazione di appartenenza del dipendente ha tempo 30 giorni per rilasciare l’autorizzazione. In mancanza l’autorizzazione si intende negata.  Altro obbligo attribuito al soggetto conferente, pubblico o privato, è quello di comunicare all’amministrazione i compensi corrisposti al dipendente, entro 15 giorni dall’erogazione.

Infine si segnala la gravosità delle sanzioni previste per gli enti conferenti in caso di inosservanza delle norme, che sono, per ciascuno dei due obblighi, il versamento del doppio dei compensi erogati al dipendente pubblico a cui è stato conferito l’incarico extraistituzionale. Lo stesso articolo 53 prevede situazioni per cui non si applica la disciplina come sopra tratteggiata, con riferimento sia ai soggetti a cui è rivolta, essendo esclusi i dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, sia all’oggetto delle attività extraistituzionali: anzitutto l’incarico deve consistere in un’attività retribuita (qualunque incarico retribuito, anche occasionale, non compreso nei compiti e doveri di ufficio, per i quali e' previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso); inoltre, fermo restando un controllo da effettuarsi in relazione ad eventuali conflitti di interesse anche potenziali, sono esclusi i compensi derivanti:

a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili;
b) dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni industriali;
c) dalla partecipazione a convegni e seminari;
d) da incarichi per i quali e' corrisposto solo il rimborso delle spese documentate (incarichi gratuiti);
e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente e' posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;
f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita.

Al di fuori delle ipotesi di inapplicabilità previste, quindi, per qualunque attività extraistituzionale conferita a dipendenti pubblici, occorre che sia stata concessa specifica autorizzazione. Evidentemente anche in presenza di fattispecie di scarsa significatività, stando al dettato normativo, è obbligatorio conformarsi alla procedura prevista, indipendentemente dalla dimensione del fenomeno. Di fatto la legge non distingue il caso di incarichi extraistituzionali conferiti a fronte di impegni gravosi e per retribuzioni significative, che ben possono distogliere l’attenzione del dipendente pubblico dall’esercizio delle proprie funzioni, da incarichi consistenti in attività di breve durata e con compensi di qualche decina d’euro.

Con riferimento a quanto interessa in questa sede, ad esempio, un istituto di ricerca di mercato che voglia proporre a diverse decine di operatori sanitari sul territorio nazionale di partecipare a brevi sondaggi o ricerche di mercato, corrispondendo quale gratifica per la partecipazione importi esigui, addirittura minimi, nel caso in cui si rivolgesse a personale medico di strutture sanitarie pubbliche dovrà preliminarmente ottenere l’autorizzazione dai competenti uffici del personale delle diverse strutture sanitarie di appartenenza di ciascun partecipante.

Vengono alla luce alcune ulteriori criticità del sistema: non sempre risulta agevole identificare e relazionarsi con i competenti uffici delle amministrazioni pubbliche preposti al rilascio dell’autorizzazione preventiva; le procedure e la modulistica per richiedere l’autorizzazione non sono omogenee, essendo definiti con regolamenti emanati dalle diverse amministrazioni. Inoltre gli operatori sanitari talvolta non hanno dimestichezza con questo genere di problematiche e possono sottovalutare la portata dell’inadempimento (a tal proposito è emblematico il caso di alcuni infermieri dell’Emilia Romagna che in buona fede avevano assunto stabilmente incarichi extraistituzionali privi della necessaria autorizzazione). Inoltre i tempi di ottenimento dell’autorizzazione possono prolungarsi oltre i termini utili ai fini dell’espletamento dell’attività richiesta, rendendo di fatto impossibile la collaborazione tra l’ente che conferisce l’incarico e il dipendente incaricato.

Medi-Pragma srl, società operante da oltre 30 anni e prima azienda italiana specializzata nel marketing dell'healthcare, grazie ad una approfondita conoscenza del fenomeno, ha da tempo sviluppato schemi operativi che tendono a minimizzare le criticità connesse alla normativa sugli incarichi extraistituzionali, agendo sia dal lato della sensibilizzazione e informazione dell’operatore sanitario interessato (che certifica il proprio status di dipendente pubblico soggetto alla normativa ed è coinvolto nella richiesta di autorizzazione), sia dal lato della definizione di procedure e moduli attraverso cui giungere efficacemente all’ottemperamento degli obblighi di legge, fino alla tempestiva trasmissione, entro 15 giorni dall’erogazione, come richiede la legge, dei compensi corrisposti.

In particolare la procedura operativa prevede che già in sede di primo contatto all’operatore sanitario siano richieste, unitamente alla disponibilità ad eseguire l’incarico, le informazioni anagrafiche personali, da cui rilevare la sua situazione amministrativa, e quelle relative all’ente di appartenenza, necessarie all’ottenimento dell’autorizzazione prevista. Ricevuta la disponibilità e le informazioni richieste, personale di Medi-Pragma opportunamente formato effettua le verifiche sulla situazione personale dell’operatore sanitario contattato in relazione alla effettiva necessità di ottenimento della autorizzazione.

Vengono quindi redatti e trasmessi alcuni moduli, tra cui quello di conferimento dell’incarico, che è soggetto alla condizione sospensiva dell’ottenimento dell’autorizzazione preventiva, laddove necessaria, per cui in mancanza non si perfeziona il contratto di servizio; altro modulo è quello di richiesta di autorizzazione di cui all’art. 53 della citata legge, con le necessarie indicazioni relative alla tipologia dell’incarico, i tempi di esecuzione e la retribuzione prevista. Copia di tale ultimo modulo è consegnata anche all’operatore sanitario interessato affinché possa attivarsi per inoltrare personalmente alla propria amministrazione di appartenenza la richiesta di autorizzazione, essendo spesso richiesto dai competenti uffici preposti il suo diretto coinvolgimento.

Eseguito il passaggio descritto, fintanto che non sia pervenuto presso gli uffici della Medi-Pragma il riscontro dell’ottenimento della prevista autorizzazione, la pratica relativa al singolo incaricato non è in condizione di procedere. Pertanto non può darsi corso all’attività di cui all’incarico e non potranno espletarsi le pratiche amministrative relative alla acquisizione dei documenti fiscali relativi alla retribuzione nonché quelli relativi alla liquidazione e versamento dei compensi. Se del caso il personale Medi-Pragma opera prendendo diretto contatto con le amministrazioni di appartenenza dell’operatore a cui si vuole conferire l’incarico, sollecitando o fornendo informazioni aggiuntive utili al sollecito rilascio dell’autorizzazione.

Infine, al termine dell’iter operativo, in mancanza della necessaria autorizzazione non viene finalizzato il rapporto di collaborazione e non si concretizza la situazione di conferimento di incarico extraistituzionale. In tal modo sono tutelate le posizioni dell’operatore sanitario, che non si espone al rischio di sanzioni disciplinari, dell’ente conferente, che non soggiace al rischio di pesanti sanzioni economiche, delle amministrazioni pubbliche, che operano in regime di trasparenza. 
 
Rosapia Farese (Ceo di Medi-Pragma)

29 ottobre 2014
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