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Se la politica “scavalca” il ruolo della Stato-Regioni

di Maria Giuseppina La Falce

In questa fase di emergenza Covid è stata introdotta una novità importante sul piano degli equilibri istituzionali tra Governo nazionale e Governi locali affidando al presidente della Conferenza delle Regioni (figura spiccatamente politica senza alcun profilo istituzionale) il parere, a nome delle Regioni, sulle misure adottate dal Governo nazionale e non, come prassi anche costituzionalmente validata, attraverso lo strumento dell'intesa in Stato-Regioni

22 MAG - Per la rilevanza dei problemi ad esso connessi, l’articolo 3 comma 1 del decreto legge 26 febbraio 2020 n.6 stimola sicuramente una grande curiosità. Dispone infatti che, a fronte della potestà del Governo di adottare misure urgenti di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica conseguenti al Covid 19 mediante decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, i Presidenti delle regioni esprimano parere sugli stessi nel caso tali misure riguardino il territorio della propria regione e il Presidente della Conferenza delle Regioni e province autonome esprima invece parere qualora le misure interessino tutto il territorio nazionale.
 
La medesima disposizione con analoga formulazione è richiamata dall’articolo 2 comma 1 del decreto legge 25 marzo 2020, n.19, ai fini dell’attuazione delle misure di contenimento della suddetta emergenza. Si prevede inoltre che i decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, possano essere adottati anche su proposta dei Presidenti delle regioni interessate nel caso riguardino il proprio territorio o su proposta del Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni se interessano l’intero territorio nazionale.

 
La formulazione della norma, a dir vero nuova (o innovativa?) nell’ordinamento, richiede una riflessione.
Il legislatore ha infatti affidato ad un organismo politico, quale è l’associazione dei Presidenti delle Regioni e Province autonome, la potestà di esprimere pareri su provvedimenti di emergenza al di fuori della sede istituzionale propria rappresentata dalla Conferenza Stato-Regioni.
 
E’ ben noto che la Conferenza Stato-Regioni, a partire dalla sua istituzione in via legislativa con la legge n.400/1988 di riordino della Presidenza del Consiglio dei Ministri e poi con il decreto legislativo n.281/1997, ha svolto un ruolo di cerniera e raccordo nei rapporti tra Stato e Regioni in parallelo al processo di regionalizzazione del Servizio Sanitario Nazionale.
 
Nel complesso sistema normativo sviluppatosi negli anni nei rapporti Stato Regioni in sanità la Conferenza ha svolto una precipua funzione consultiva, ove i Presidenti delle Regioni unici componenti l’organo unitamente al Presidente del Consiglio o per sua delega il Ministro per gli affari regionali quale Presidente dell’organo, hanno espresso le propria posizione sui provvedimenti di interesse regionale. In tale sede istituzionale dunque anche il ruolo dei Presidenti delle Regioni assume una valenza istituzionale.
 
In questo contesto la norma in questione sembra fare un salto normativo, l’interrogativo è che tipo di parere è quello espresso da un organo meramente politico senza che i provvedimenti siano stati oggetto di un’istruttoria nella sede istituzionale e chi rappresenta, sotto il profilo giuridico, il Presidente della Conferenza delle Regioni che assume la responsabilità di avallare contenuti di decreti aventi rilevanza sul territorio nazionale in una situazione di emergenza?
 
L’interrogativo che stimola una riflessione è perché il legislatore ha operato tale scelta, anche se, nelle recenti sedute della Conferenza Stato Regioni, riunita in sede Unificata con gli enti locali, sono stati comunque iscritti all’ordine del giorno delle sedute i decreti legge adottati ai fini di acquisire il parere delle Regioni e degli enti locali.
 
Nella stessa linea di interventi normativi innovativi si colloca anche il recente decreto del Presidente del Presidente del Consiglio dei Ministri 17 maggio 2020 che recepisce in allegato le linee guida proposte dalle regioni e approvate dalla Conferenza delle Regioni. Nelle premesse si richiama il parere del Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome condizionato, tra l’altro, “alla necessità che le linee guida condivise dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome siano richiamate nelle premesse e allegate al provvedimento”, che aggiunge “viste le linee guida per la riapertura delle attività economiche e produttive della Conferenza delle Regioni e province autonome del 16 maggio 2020, di cui all’allegato 17 trasmesse in data 17 maggio 2020 unitamente al parere del Presidente della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome”.
 
Rispetto a tali linee guida una Regione dichiara espressamente di non avere firmato alcuna intesa Stato Regioni riservandosi poteri autonomi.
La situazione è a dir vero ambigua sotto il profilo giuridico, infatti sicuramente le linee guida approvate dalla Conferenza delle regioni non si possono configurare come un’intesa Stato Regioni.
 
A voler richiamare la legge n.131/2003, recante “Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3”, all’articolo 8 comma 6 è previsto che, nella sede della Conferenza Stato Regioni o della Conferenza Unificata possano essere stipulate intese “dirette a favorire l'armonizzazione delle rispettive legislazioni o il raggiungimento di posizioni unitarie o il conseguimento di obiettivi comuni; in tale caso e' esclusa l'applicazione dei commi 3 e 4 dell'articolo3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Nelle materie di cui all'articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione non possono essere adottati gli atti di indirizzo e di coordinamento di cui all'articolo 8 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e all'articolo 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.”
 
Il legislatore all’indomani dell’entrata in vigore delle modifiche al titolo V della Costituzione laddove al Governo non era più consentito di adottare atti di indirizzo e coordinamento nelle materie di competenza concorrente, introduce nell’ordinamento un nuovo strumento pattizio costituito dalle Intese da stipularsi nella sede istituzionale di raccordo tra lo Stato e le Regioni.
 
La Corte Costituzionale ha definito tali intese “forti”, in quanto l’ intesa è stipulata solo quando tra Stato e Regioni, nella sede della Conferenza, vi è concordanza sui contenuti delle stesse, diversamente il Governo non può procedere. Si richiamano in tal senso le intese stipulate sui patti per la salute. La Corte infatti ha sottolineato che il meccanismo dell’intesa richiede una “paritaria codeterminazione dell’atto” ( sul punto la giurisprudenza della Corte è copiosa, vedi, tra l’altro, sentenze n. 303/2003, n. 6 e n. 27/2004), escludendo la “possibilità di declassamento dell’attività di codeterminazione connessa all’intesa in una mera attività consultiva non vincolante”.
 
Ora se le linee guida approvate dalla Conferenza delle Regioni fossero state iscritte all’ordine del giorno di una seduta della Conferenza Stato Regioni il diniego di un solo Presidente, quale componente l’organo, non ne avrebbe consentito l’approvazione.
Diversamente la scelta del Governo di acquisire il “parere” delle Regioni al di fuori della sede istituzionale sui provvedimenti da adottarsi, unitamente ai documenti dalle stesse approvati in sede politica, quali allegati ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che è fonte normativa, rende cogenti sul territorio nazionale tutte le diposizioni ivi contenute.
 
Poteva esserci altra disposizione normativa tesa a garantire comunque il principio della leale collaborazione tra Stato e Regioni?
Senza volere intervenire nel dibattito avanzato da illustri giuristi sul tema delle norme costituzionali in emergenza, giova comunque richiamare l’articolo 117, comma 2 lettera q) della Costituzione che, affidando al Governo la potestà esclusiva in materia di profilassi internazionale, avrebbe consentito l’esercizio in via esclusiva della potestà regolamentare.
 
In questo contesto normativo giova anche ricordare che l’articolo 117 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.112 aveva previsto, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica, la possibilità da parte dei sindaci di adottare ordinanze contingibili e urgenti a carattere locale, spettando allo Stato o alla Regione tale potestà in ragione della dimensione dell’emergenza.
Sembra che nel caso dell’emergenza Covid 19, laddove si interviene sull’articolo 16 della Costituzione limitando la libertà di circolazione dei cittadini, ci si trovi al di là di una questione di mera igiene pubblica, ma piuttosto in presenza di una fattispecie, quale quella delineata dall’articolo 120 della Costituzione di grave pericolo per la salute pubblica.
 
In prospettiva, al termine di questo stato di emergenza e già da subito sarebbe utile ripensare a quanto resta da attuare della legge applicativa delle nuove disposizioni costituzionali introdotte dalle modifiche al Titolo V, (legge n.131/2003), che aveva previsto l’adozione di un testo normativo contenente i principi fondamentali nelle materie appartenenti alla legislazione concorrente ai fini dell’esercizio della potestà legislativa regionale nell’ambito delle stesse tra cui la sanità. Il testo del disegno di legge all’epoca rimase in qualche cassetto ministeriale, sarebbe il caso di ripescarlo e dare al Parlamento la possibilità di definire tra Stato e Regioni rapporti più chiari nel prossimo futuro, al di là del principio di leale collaborazione.
 
Maria Giuseppina La Falce
già dirigente della Presidenza del Consiglio dei Ministri
Conferenza Stato Regioni


22 maggio 2020
© Riproduzione riservata


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