La “maledizione” delle riforme costituzionali. Tre in 15 anni. E ogni volta il Governo che le aveva proposte è andato a casa

di Cesare Fassari

La prima fu quella del centro sinistra nel 2001, la riforma passò ma il centro sinistra che l’aveva votata perse le elzioni. Lo stesso accadde nel 2006 a Berlusconi e oggi a Renzi. In ogni caso il tanto vituperato Titolo V del 2001 piace agli italiani e ormai è chiaro che ce lo terremo così com’è per chissà quanti altri anni

09 DIC - Il referendum del 4 dicembre, al di là di tutte le valutazioni politiche e sociali sul  risultato, ha sancito la bocciatura della riforma costituzionale proposta dal Governo e votata dal Parlamento nell’aprile scorso. Tra gli articoli della riforma figurava una riscrittura sostanziale del 117, quello che regolamenta i rapporti tra Stato e Regioni.
 
In questi giorni, come ovvio, i riflettori sono tutti puntati sulla soluzione della crisi di Governo apertasi all’indomani del voto tralasciando gli effetti sul piano costituzionale, in considerazione del fatto che nulla cambia rispetto alla Costituzione vigente.
 
Tra le tante norme non modificate, oltre al sistema bicamerale, è certamente di interesse il Titolo V che a questo punto resta quello in vigore dopo la prima riforma del 2001 e sul quale vale forse la pena ritornare, se non altro per rinfrescarci la memoria sui suoi dettati e sui suoi aspetti più controversi.
 
La riforma Renzi/Boschi prevedeva un cambiamento sostanziale nei rapporti tra i due livelli di Governo nazionale e regionale. Veniva cancellata la legislazione concorrente e venivano individuati con precisione i rispettivi ambiti di competenza legislativa.  
Per la sanità, in particolare, si stabiliva che allo Stato dovesse spettare la competenza legislativa esclusiva, non solo nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni già prevista dalla Costituzione del 2001, ma anche nelle “disposizioni generali e comuni per la tutela della salute e per le politiche sociali e per la sicurezza alimentare”.
 
Alle Regioni veniva invece affidata “la potestà legislativa in materia di programmazione e organizzazione dei servizi sanitari e sociali”.
 
Veniva poi introdotta anche la cosiddetta clausola di "supremazia", grazie alla quale lo Stato sarebbe potuto intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva qualora “lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”.
 
Ora che queste novità sono state cancellate dal voto referendario si torna quindi alla situazione vigente con la riforma del 2001, nella quale allo Stato spetta la legislazione esclusiva sulla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”, (lettera m dell’art.117).
 
Mentre la “tutela della salute” è materia di legislazione concorrente, specificando nello stesso comma che “Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei princìpi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato”.
 
In altre parole la “tutela della Salute”, esclusa la determinazione dei Livelli essenziali di assistenza - i quali, seppur non espressamente citati in Costituzione, è stato chiarito a più riprese dalla Consulta essere a tutti gli effetti parte integrante di quei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” contemplati nella lettera m) - è materia dove sono le Regioni le titolari primarie a legiferare.
 
Una divisione di poteri che, come è noto e come molto spesso ricordato durante la campagna referendaria, è stata spesso oggetto di contenzioso tra Stato e Regioni proprio per la genericità del termine “tutela della  salute” che inequivocabilmente comprende ogni aspetto dell’attività legislativa di settore e che quindi presta facilmente il fianco a interpretazioni di parte sul chi sia effettivamente preposto a fare cosa, con accuse reciproche di lesione della propria sfera di competenza legislativa.
 
Un’altra questione, poco dibattuta ma tornata di grande attualità dopo la sentenza della Corte Costituzionale sulla legge Madia per la PA, è quella della cosiddetta “competenza legislativa residuale” prevista dal 4° comma dell’articolo 117 che recita: “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”.
 
Una norma importante perché sta a intendere che in queste materie, cioè quelle non espressamente riservate allo Stato, le Regioni hanno una potestà legislativa esclusiva, nel senso che possono legiferare con l’unico vincolo del rispetto della Costituzione, dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali, mentre è esclusa la possibilità per lo Stato di individuare sia pure solo principi fondamentali.
 
Questa previsione costituzionale che, veniva in ogni caso salvaguardata dalla riforma Renzi/Boschi nell’ultimo paragrafo del nuovo comma 4 dell’articolo 117, resta quindi in vigore nella sua interezza e costituisce una sorta di “ad adiuvandum” nelle materie espressamente citate tra quelle soggette a legislazione concorrente.
 
Tornando alla sentenza della Corte sulla legge Madia, con la conferma della Costituzione in vigore, è chiaro che le parti cassate dalla Corte riguardanti molti aspetti normativi del pubblico impiego, compresa l’individuazione di nuovi criteri per la selezione dei manager delle Asl, mantiene ora inequivocabilmente tutta la sua valenza, costringendo i futuri Governi, qualora volessero mantenere in vita quelle disposizioni, a riformulare la legge prevedendo in primo luogo la concertazione piena attraverso specifiche intese nella Conferenza Stato-Regioni su ogni aspetto ritenuto illegittimo dalla Corte.
 
Come è noto la sentenza della Corte si basa infatti sulla determinazione di una mancata osservazione da parte del legislatore proprio dei due principi finora richiamati di “legislazione residuale e concorrente” previsti dalla Costituzione.
 
Un ultimo aspetto degno di nota riguarda la “potestà regolamentare” di Stato e Regioni. Nel testo della Costituzione del 2001 la potestà regolamentare statale è limitata alle materie di competenza esclusiva, mentre nelle materie di competenza concorrente e regionale è riconosciuto il potere regolamentare delle Regioni. Nella riforma bocciata dagli elettori, invece, si introduceva un parallelismo tra competenze legislative e competenze regolamentari. La potestà regolamentare spettava infatti allo Stato e alle Regioni secondo le rispettive competenze legislative.
 
Piaccia o non piaccia il tanto discusso e criticato articolo 117 resta comunque quello varato nel 2001. Anche quella volta la riforma fu voluta e votata solo da una parte delle forze politiche (fu votata a fine legislatura con un Governo di centro sinistra presieduto da Giuliano Amato) e si dovette quindi ricorrere anche in quel caso a un referendum confermativo (si votò il 7 ottobre 2001), come quello del 4 dicembre scorso.
 
Ma allora le cose andarono diversamente. Nel voto referendario (che si svolse tra l’altro sotto un altro Governo perché nel frattempo si era votato alle politiche che avevano segnato una netta vittoria del centro destra) prevalse il Sì con il 64,20%, anche se a votare andò solo il 34,10% degli aventi diritto.
 
Il nuovo Governo presieduto da Silvio Berlusconi fu a sua volta titolare di una nuova riforma costituzionale, la cosiddetta “devolution”, con una più ampia revisione in senso federalista della seconda parte della Costituzione, fortemente voluta dalla Lega di Umberto Bossi. Come nel caso della riforma del 2001, anch’essa fu votata da una sola parte delle forze politiche e anch’essa fu quindi sottoposta a referendum il 25 e 26 giugno 2006.
 
Questa volta gli italiani dissero No con il 61,29% dei voti e alle urne si recò il 52,46% degli elettori.
 
Insomma, nel giro di quindici anni abbiamo votato tre riforme costituzionali. Tutte condivise dalla sola maggioranza del momento e tutte soggette a referendum confermativo.
 
L’unico dato comune, oltre ad essere “riforme di una parte sola”, è che in nessuno dei tre casi hanno “portato bene” ai governi in carica. Il centro sinistra, dopo aver varato la sua riforma, perse le elezioni nel 2001, anche se pochi mesi dopo vinse il referendum, Berlusconi perse anche lui le elezioni dopo aver varato la sua riforma nel 2006 (in questo caso perse anche il referendum) e Matteo Renzi si è dovuto dimettere pochi giorni fa.
 
Cesare Fassari

09 dicembre 2016
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