Nuovo Piano nazionale per la non-autosufficienza: il piccolo chiama il grande

di Tiziana Frittelli e Michelangelo Caiolfa

Federsanità è pronta a cogliere il vero spirito sotteso alle Missioni del Pnrr, a rompere gli ultimi diaframmi e a camminare insieme per garantire pienamente i servizi e i diritti di salute e assistenza alle nostre comunità

13 SET - Una rivoluzione attesa da venti anni: i tre Piani nazionali, i tre Fondi strutturali e il complesso dei LEPS, connessi tra loro, per portare finalmente i sistemi regionali e locali ad agire direttamente nel rapporto tra entità dei servizi, appropriatezza dei processi, complessità dei bisogni e diritti all’assistenza.

E’ stato approvato infatti nello scorso luglio dalla Conferenza Unificata, e sta completando la raccolta delle firme dai ministeri competenti, il Nuovo Piano Nazionale per la Non Autosufficienza 2022-2024 (PNNA) che si avvia quindi verso l’ultimo tratto del percorso amministrativo di promulgazione. Il PNNA definisce contenuti, obiettivi e modalità di utilizzo delle risorse del Fondo Nazionale per la Non Autosufficienza reso strutturale e soggetto a programmazione triennale e annuale con la Legge di Bilancio dello Stato.

Insieme agli altri due Piani del Sociale e della Povertà, costituisce i principali strumenti con cui il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (MLPS) organizza le politiche nazionali in materia sociale, che intreccia con le azioni di competenza regionale e comunale. In maniera coerente con gli altri due piani, il nuovo PNNA fonda la sua programmazione sui Livelli Essenziali di Assistenza Sociale (LEPS), portando a definitivo compimento la piena riattivazione di questi istituti iniziata con il D.Lgs. 147/2017. Nello specifico il PNNA 2022-2024 è un dispositivo significativo che tratta interventi per persone con non autosufficienze e persone con gravissime disabilità, e merita attenzione per più di un motivo.
Ma quali sono i contenuti specifici? 
In riferimento al suo campo di azione, il nuovo PNNA 2022-2024 definisce un insieme di LEPS di erogazione (interventi per persone con non autosufficienze e per persone con gravissime disabilità) a cui lega direttamente quote del Fondo nazionale dedicato. Il FNA ammonta a 822 mil. di euro per il 2022, a 865,5 mil. di euro per il 2023 e a 913,6 mil. di euro per il 2024. Alla parte degli interventi si aggiunge anche un LEPS di processo, che interviene in modo operativo sul percorso di presa in carico, sulla valutazione multidimensionale e sulla costruzione del piano assistenziale personalizzato. A questo LEPS di processo è legato un accordo istituzionale, che dovrà essere promosso dalle singole regioni e sviluppato in ogni ambito territoriale dal Comitato dei Sindaci e dalle Aziende sanitarie per attuare organizzativamente il percorso assistenziale integrato. Inoltre una piccola quota del Fondo è dedicata al rafforzamento professione degli ambiti territoriali proprio per sostenere l’attuazione del LEP di processo.

Rispetto alle modalità di elaborazione, il Piano è stato sviluppato dalle strutture tecniche del MLPS nell’ambito della Rete per l’Inclusione, l’organismo di governance istituzionale che coinvolge molti Ministeri (MLPS, Salute, MEF, MIUR, Infrastrutture e Trasporti, Dipartimento politiche per la famiglia), amministratori regionali e amministratori comunali, competente in materia di programmazione sociale. La Rete è coadiuvata da una segreteria tecnica che rispecchia la composizione dell’organismo istituzionale. Il MLPS ha scelto di elaborare il Piano ricercando la partecipazione attiva dei tecnici regionali e comunali coinvolti nella Rete per l’Inclusione, a questo scopo ha attivato per tre mesi diversi di gruppi tematici di lavoro che hanno discusso e orientato il Piano definendone impianto, struttura, contenuti principali e programmazione delle risorse. Non si è trattato quindi di un lavoro fatto nel chiuso di un qualche ufficio ministeriale, né frutto di qualche super-esperto attivato per l’occasione, ma del prodotto di una consapevole azione multilivello svolta nelle difficoltà logistiche dovute dalla partecipazione in remoto. La proposta tecnica così elaborata è stata portata alla decisione della Rete per l’Inclusione, poi al confronto in Conferenza Unificata e infine alla firma dei Ministeri competenti; dopo la cosiddetta ‘bollinatura’ potrà essere pubblicata.

Le connessioni con la Missione 6
Il PNNA 2022-2024 è riferito esplicitamente ai commi 159-171 della Legge 234/2021 (legge di Bilancio 2022), di cui costituisce il primo strumento di attivazione. Il legislatore nazionale ha voluto inserire in quei commi l’anticipo delle riforme di settore recate dalla Missione M5C2 relative alle materie dell’integrazione per la non autosufficienza e le disabilità, insieme all’impegno sull’intera platea dei LEPS e sulla strutturazione e consolidamento degli Ambiti Territoriali Sanitari (ATS) che saranno oggetto di appositi Decreti Ministeriali. Il comma 163, in particolare, segna una prima interazione codificata in norma tra quelli che poi sarebbe diventati i successivi contenuti del DM 77/2022 e il successivo PNNA 2022-2024.

Comma 163. Il Servizio sanitario nazionale e gli ATS garantiscono, mediante le risorse umane e strumentali di rispettiva competenza, alle persone in condizioni di non autosufficienza l'accesso ai servizi sociali e ai servizi sociosanitari attraverso punti unici di accesso (PUA), che hanno la sede operativa presso le articolazioni del servizio sanitario denominate «Case della comunità». Presso i PUA operano equipe integrate composte da personale adeguatamente formato e numericamente sufficiente appartenente al Servizio sanitario nazionale e agli ATS. Tali equipe integrate, nel rispetto di quanto previsto dal citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 per la valutazione del complesso dei bisogni di natura clinica, funzionale e sociale delle persone, assicurano la funzionalità delle unità di valutazione multidimensionale (UVM) della capacità bio-psico-sociale dell'individuo, anche al fine di delineare il carico assistenziale per consentire la permanenza della persona in condizioni di non autosufficienza nel proprio contesto di vita in condizioni di dignità, sicurezza e comfort, riducendo il rischio di isolamento sociale e il ricorso ad ospedalizzazioni non strettamente necessarie. Sulla base della valutazione dell'UVM, con il coinvolgimento della persona in condizioni di non autosufficienza e della sua famiglia o dell'amministratore di sostegno, l'equipe integrata procede alla definizione del progetto di assistenza individuale integrata (PAI), contenente l'indicazione degli interventi modulati secondo l’intensità del bisogno. Il PAI individua altresì le responsabilità, i compiti e le modalità di svolgimento dell’attività degli operatori sanitari, sociali e assistenziali che intervengono nella presa in carico della persona, nonché l'apporto della famiglia e degli altri soggetti che collaborano alla sua realizzazione. La programmazione degli interventi e la presa in carico si avvalgono del raccordo informativo, anche telematico, con l'INPS 

Il valore del PNNA 2022-2024
Il PNNA 2022-2024 si dichiara come un piano di transizione, perché si pone consapevolmente nello spazio ‘che va dalla programmazione precedente, che iniziava a basarsi sull’attuazione dei LEPS, alla condizione futura che vede la costituzione di sistemi di servizi integrati negli ambiti territoriali secondo il quadro complesso dei bisogni scaturito dalla pandemia Covid’, come è scritto nella sua introduzione.

Malgrado questa collocazione intermedia e dinamica, la sua struttura programmatoria è chiara e sistematica. Si fonda su un insieme di LEPS di erogazione a cui sono direttamente legate le risorse del fondo nazionale, con l’aggiunta di un LEPS di processo legato a un accordo istituzionale di ambito territoriale. La programmazione finanziaria del Fondo è totalmente correlata all’impianto programmatorio dei LEPS e ai suoi obiettivi triennali. Anche se è oggettivamente immerso nel percorso di transizione della materia specifica e nel grande processo di riorganizzazione degli Ambiti sociali, siamo di fronte a un dispositivo compiuto che comincia a essere davvero un Piano nazionale di settore pensato nella logica multilivello propria della riforma costituzionale del 2001.

Tuttavia l’aspetto più significativo in questo momento è l’orizzonte strategico pienamente adottato dal nuovo Piano: l’integrazione con la riforma della sanità territoriale. In effetti il PNNA costituisce il primo ponte concreto e reale tra le grandi finalità di riforma e le azioni innovative della Missione 5 e della Missione 6, soprattutto con l’accordo di programma di ambito che attua il LEPS di processo dedicato al percorso assistenziale integrato in connessione con il PUA e l’Equipe integrata di ambito.

Dal punto di vista delle azioni specifiche dedicate alla non autosufficienza e alla gravissima disabilità, il passaggio alla programmazione per LEPS costituisce un elemento di assoluta significatività, anche se bisogna sempre considerare che siamo di fronte alla parte ‘sociale e di competenza nazionale’ degli interventi. Le due aree assistenziali sono in realtà socio-sanitarie e si sviluppano in modo verticale lungo le competenze regionali, comunali e aziendali. Il PNNA dunque può agire solo su una porzione parziale di tutto lo spettro orizzontale e verticale delle integrazioni necessarie. In queste materie ovviamente resta di fondamentale importanza la relazione strutturale e permanente tra LEPS e LEA, da sempre una grande incompiuta. 
D’altra parte PNNA 2020-2022 fa consapevolmente parte di un complesso di dispositivi amministrativi particolarmente importanti, tutti nati negli ultimi 12 mesi in diretta o esplicita relazione con il PNRR: la legge 234/2021, il DM 77/2022 e tutti gli strumenti collegati, la Legge delega sulle disabilità, i Piani nazionali del sociale e della povertà, le Linee guida per il Budget di salute. 

Con il PNNA 2022-2024 il ‘piccolo’ sociale fa la sua parte nell’integrazione sociosanitaria e chiama il ‘grande’ sanitario a fare altrettanto; sapremo rispondere adeguatamente alla chiamata di cooperazione e condivisione su temi tanto fondamentali quanto delicati come la non autosufficienza e la disabilità? E la sanità può permettersi di non rispondere alla richiesta di integrazione tra LEA e LEP e tra sistemi distrettuali sanitari e sistemi territoriali sociali che va molto oltre queste due aree assistenziali? La sfida è molto più alta di quanto la sanità è solita ammettere. 

Federsanità è pronta a cogliere il vero spirito sotteso alle Missioni del PNRR, a rompere gli ultimi diaframmi e a camminare insieme per garantire pienamente i servizi e i diritti di salute e assistenza ai cittadini, alle famiglie e alle comunità.

Tiziana Frittelli 
Presidente Nazionale Federsanità e Dg Ao San Giovanni Addolorata

Michelangelo Caiolfa
Federsanitò Anci Toscana e Coordinatore tecnico Osservatorio delle Buone partiche di Integrazione socio sanitaria Federsanità/Agenas

13 settembre 2022
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