Riforme istituzionali. La relazione dei "saggi". Il bicameralismo perfetto va superato

O una sola Camera con più ruolo alla Conferenza Stato Regioni o due, con il Senato in rappresentanza di Regioni ed Enti Locali. La proposta nella relazione finale della Commissione per le riforme costituzionali illustrata oggi alla Camera dal ministro Quagliariello. Da rivedere il Titolo V per ridurre la conflittualità tra Stato e Regioni.

15 OTT - Non basta una nuova riforma elettorale. Per risolvere i problemi della politica italiana e dell’Italia servono riforme costituzionali profonde, che attribuisca alle Regioni dei poteri nuovi, più incisivi e definiti, mettendo fine anche al forte contenzioso Stato Regioni che ha caratterizzato gli ultimi anni a causa della concorrenza legislativa su alcune materie creata con la modifica del Titolo V.
Ma in che modo? Ad esempio abolendo l’attuale Senato per trasformarlo in una sorta di “Senato Stato-Regioni”. È questa una delle proposte della Commissione per le riforme costituzionali contenute nella relazione illustrata oggi alla Camera dal ministro per le Riforme Gaetano Quagliariello (leggi intervento integrale).
 
Attualmente le nostre istituzioni sono “deboli” e “inadeguate a fronteggiare con efficacia tanto le sfide derivanti dal mutato contesto economico mondiale tanto quelle connesse al processo di integrazione europea”, ha spiegato Quagliariello. A peggiorare le cose, la crisi dei partiti, che si è “riverberata direttamente sulle attribuzioni del Parlamento e del Governo, pregiudicandone il corretto funzionamento in termini di efficienza dei circuiti decisionali, stabilità dei Governi, efficacia delle politiche pubbliche, autorevolezza delle istituioni e del corpo politico nel suo insieme”.  
“Negli ultimi vent'anni – ha affermato Quagliariello davanti all’assemblea della Camera - in Italia abbiamo coltivato l'illusione che per costruire una moderna democrazia decidente fosse sufficiente riformare in senso maggioritario la legge elettorale”. L’unico risultato ottenuto, in realtà, è stato “passare dalla immobile stabilità della prima parte della prima Repubblica alla frenetica instabilità della seconda da parte della prima Repubblica, dove i Governi durano forse un po’ di più, ma nemmeno tanto se si considera che la durata media negli ultimi vent'anni è di 19 mesi, ma la loro capacità realizzativa è anche minore di quella che si registrava in passato quando, pur in presenza di Esecutivi brevi e instabili, la sostanziale fissità degli equilibri politici e anche la persistenza della classe politica, consentiva strategie di riforma di più ampio respiro”.

Secondo Quagliariello, allora, “occorre sgombrare il campo dall'illusione di poter porre rimedio ai gravi deficit di capacità decisionale, di stabilità e di rappresentatività con un ennesimo intervento sul solo sistema elettorale oppure affidandosi alle esclusive dinamiche spontanee dei partiti politici”.
 
La Commissione ha invece individuato quattro principali strade di riforma costituzionale. La prima delle quali metterebbe fine ai “soprusi” che le Regioni denunciano da parte dello Stato, elevando la Conferenza Unificata a ramo del Parlamento, con tanto di poteri legislativi e di controllo sul Governo.
 
Ma vediamo i dettagli della proposta della Commissione, che abbiamo sopra descritto in modo semplificato. La Commissione lancia l’idea di un nuovo bicameralismo nella quale alla seconda Camera venga assegnata la funzione essenziale di rappresentare il raccordo con le autonomie regionali e territoriali. Nel dettaglio, una sola Camera sarebbe titolare del rapporto fiduciario dell'indirizzo politico e la seconda Camera sarebbe rappresentativa degli enti territoriali, intesa sia come territorio, sia come istituzione. Di questo ramo del Parlamento farebbero parte, come membri di diritto, tutti i presidenti di Regione, senza tuttavia il riconoscimento di alcuna retribuzione, salvo il rimborso delle spese, né la possibilità di accesso per l'impegno nella istituzione di provenienza alle cariche interne al Senato (Presidenza, Uffici di Presidenza dell'Assemblea, delle Commissioni o delle Giunte).
 
“Questa opzione – ha spiegato il ministro - è motivata sia dalla necessità di garantire al Governo nazionale certezza di disporre di una maggioranza politica, maggiore rapidità nelle decisioni e dunque maggiore stabilità, sia dall'esigenza di portare a compimento il processo di costruzione di un sistema autonomistico coerente con una Camera che sia espressione delle autonomie territoriali e garantisca l'effettività del principio di leale collaborazione tra i diversi livelli di Governo”.
 
In questo quadro, il Parlamento continuerebbe ad articolarsi in Camera e Senato, ma i due organi avrebbero funzioni e composizioni differenziate. Entrambe le Camere voterebbero le leggi secondo un diverso riparto di poteri legislativi definito nella Costituzione. Inoltre, entrambi i rami del Parlamento eserciterebbero le funzioni di controllo dell'operato del Governo e di valutazione delle politiche pubbliche. Ma per la Camera titolare in via esclusiva del rapporto di fiducia si registrerebbe una prevalenza dell'esercizio della funzione legislativa, salvo limitate ipotesi di leggi bicamerali, mentre al Senato una prevalenza dell'esercizio delle funzioni di controllo.
 
Un nuovo bicameralismo non è però l’unica soluzione pensata dalla Commissione. “Ha raccolto alcuni consensi anche l'ipotesi di unificare le due Camere secondo il modello del monocameralismo, in cui le istanze di raccordo tra le autonomie territoriali sarebbero soddisfatte mediante la costituzionalizzazione del sistema delle Conferenza Stato-regioni-enti locali e che, ad avviso dei suoi sostenitori, avrebbe il vantaggio di semplificare il sistema istituzionale e stabilizzare maggiormente la forma di Governo, nonché il pregio di rendere più agevole un processo di riforma che, senza una scelta di prevalenza tra le due Camere, incontrerebbe presumibilmente minori resistenze”, ha spiegato Quagliariello.
 
Ma le novità per le Regioni non finiscono qui. Per quanto concerne la riforma del Titolo V della Costituzione, la Commissione conferma il giudizio critico sugli effetti del decentramento legislativo attuato con la riforma del 2001, perché, spiega Quagliariello, “a una devoluzione non inferiore, almeno sulla carta, a quella che caratterizza Paesi ad alto tasso di federalismo non hanno corrisposto idonei strumenti di coordinamento e di raccordo tra il Governo centrale e il sistema delle autonomie.  La gestione politica della complicata ripartizione di competenze legislative è rimasta appannaggio del sistema delle Conferenze, soluzione sufficiente per un decentramento solo amministrativo, non certo per quello legislativo. La mancanza di un'autentica sede di raccordo tra le autonomie territoriali ha così favorito l'esplosione di uno spaventoso contenzioso costituzionale, con il conseguente prevalere della frammentazione e dell'incertezza del diritto. Si è così determinato un policentrismo anarchico privo di coordinamento efficace, dove il diritto di veto rischia di bloccare qualsiasi decisione”.


Nella prospettiva della razionalizzazione dell'attuale Titolo V della Costituzione, la Commissione propone di trovare modo di ridurre le sovrapposizioni di competenze e di creare maggiore cooperazione e quindi minore conflittualità. È stata, ad esempio, condivisa la necessità di riportare alla competenza del legislatore statale alcune materie di interesse nazionale “impropriamente attribuite alla legislazione concorrente”. A titolo di esempio, la Commissione cita le grandi reti di trasporto e divulgazione alla produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia, fino all'ordinamento della comunicazione.

Riguardo alle ulteriori prospettive di riforma, si sono invece registrate due ipotesi diverse. La prima ritiene opportuno semplificare con decisione i criteri di riparto della competenza legislativa, superando la competenza concorrente, assegnando alle Regioni tutte le materie non attribuite espressamente alla competenza statale e prevedendo al contempo una clausola di salvaguardia a tutela dell'unità giuridica ed economica della Repubblica.“Ciò – ha spiegato il ministro - anche affinché la distribuzione della potestà legislativa tra Stato e regioni si ponga in termini di funzioni e obiettivi, piuttosto che secondo il criterio, ritenuto anacronistico, delle materie”.
 
Una seconda posizione, invece, propone di conservare la competenza concorrente per un limitato spettro di materie, come, ad esempio, il governo del territorio. “Si confermerebbe, così, in determinati ambiti dove non è possibile prescindere da un intreccio di esigenze di regolamentazione sia statali che regionali, il più tradizionale esercizio delle competenze regionali. Anche in questa prospettiva, in ogni caso, alla competenza residuale delle regioni su tutte le materie innominate si accompagnerebbe, comunque, la previsione di una clausola di salvaguardia”, ha precisato Quagliariello.
 
Queste poi, in sintesi, le altre tre strade di riforma costituzionale indicate dalla Commissione.
Poi il rafforzamento delle prerogative del Governo in Parlamento, attraverso la fiducia monocamerale, la semplificazione del processo decisionale e l'introduzione del voto a data fissa di disegni di legge.
 
Terzo punto, la riforma del sistema costituzionale delle regioni e delle autonomie locali, che riduca significativamente le sovrapposizioni delle competenze e si fondi su una maggiore collaborazione con una minore conflittualità.
 
Infine la riforma del sistema di Governo, che è stata prospettata in tre diverse opzioni. La prima: la razionalizzazione della forma di Governo parlamentare; la seconda: il semipresidenzialismo sul modello francese; e la terza: una forma di Governo che, cercando di farsi carico delle esigenze sottese a entrambe le prime due soluzioni, conduca al Governo parlamentare del Primo Ministro.


15 ottobre 2013
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