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La gestione dei sinistri e il modello virtuoso della Regione Veneto

di Alessia Gonzati e Daniele Rodriguez

Il testo unico adottato dalla Regione Veneto pertanto non solo crea i presupposti organizzativi volti ad evitare che la Legge nazionale, in assenza di norme di dettaglio, lasci ampi (e pericolosi) margini di discrezionalità alle singole aziende sanitarie e socio-sanitarie nel disciplinare autonomamente la gestione dei sinistri.

18 GEN - L’art. 13 della Legge 24/2017 quale modificato dall’art. 11, comma 1, lett. d) della Legge n. 3/2018, come noto, pone in capo alle strutture sanitarie e socio-sanitarie l’obbligo di comunicare “all'esercente la professione sanitaria l'instaurazione del giudizio promosso nei loro confronti dal danneggiato” nonché “l’avvio di trattative stragiudiziali con il danneggiato, con l’invito a prendervi parte”. Pena, in caso di omissione, ritardo o inesattezza della comunicazione, la preclusione dell’azione di rivalsa o di responsabilità amministrativa di cui all’art. 9. L’art. 13 dispone inoltre che la comunicazione debba avvenire nel termine di 45 giorni “mediante posta elettronica certificata o lettera raccomandata con ricevuta di ritorno” e, in caso di azione giudiziale promossa dal danneggiato, che a detta comunicazione venga allegato l’atto introduttivo del giudizio stesso. 

Tralasciando in questa sede la problematica attinente la mancata indicazione nell’art. 13 della Legge 24/2017 del dies a quo, ossia del momento a decorrere dal quale, in caso di trattative stragiudiziali, decorra il termine di 45 giorni per trasmettere la comunicazione al professionista sanitario, si rileva come lo stesso art. 13 poco esponga sull’intera procedura in seno alla quale si inserisce l’obbligo di comunicazione al professionista sanitario.


La normativa sopra citata nulla specifica né disciplina in relazione, tra l’altro: alle modalità mediante le quali la struttura sanitaria o socio-sanitaria individua i professionisti coinvolti nel singolo sinistro; alla documentazione che la struttura deve allegare alla comunicazione inerente l’avvio di trattative stragiudiziali; ai diritti e alle facoltà in cui si concretizza il “prendere parte” del professionista sanitario alle trattative stragiudiziali quali, ad esempio, il diritto di godere di un’assistenza medico-legale, di allegare elaborati peritali o memorie di parte e di formulare e/o accettare proposte conciliative.

La mancata enunciazione normativa lascia, sostanzialmente, ampia discrezionalità alle singole aziende nel gestire la procedura, sia antecedente che successiva, all’invio della comunicazione disciplinata dall’art. 13 della Legge 24/2017.

A fronte di questa ampia libertà e discrezionalità si registrano le più disparate prassi aziendali, più o meno conformi non solo e non tanto al dettato letterale dell’art. 13 della Legge 24/2017, quanto alla ratio con cui la norma è stata emanata.

Il fine ultimo ovvero la ratio sottesa al predetto art. 13, quale emergente dalle stesse dichiarazioni del legislatore, è difatti di consentire all'esercente la professione sanitaria di essere non solo reso edotto ma anche concretamente coinvolto, fin dalle prime battute, nell'azione risarcitoria promossa dal danneggiato, qualora detta azione possa implicare la propria responsabilità professionale. Del resto a detta conclusione porta lo stesso inciso “prendere parte” alle trattative stragiudiziali che, necessariamente, non può che implicare una partecipazione attiva e consapevole del professionista sanitario alle trattative stesse.

Alla luce di quanto sopra si dubita, ad esempio, che prassi aziendali quali concedere al professionista sanitario termini eccessivamente ristretti (pochi giorni) per decidere se partecipare o meno alla fase stragiudiziale, non consegnare l’integrale documentazione attinente il sinistro stesso o, addirittura, porre arbitrariamente al proprio personale dipendente condizioni per la partecipazione alle trattative stragiudiziali in corso con il danneggiato, possano considerarsi conformi a detta ratio in quanto lesive e svilenti dello stesso concetto – letterale e giudico – di “partecipazione”.

Al fine di evitare il proliferare di discordanti prassi aziendali è intervenuta in materia la Regione Veneto predisponendo un protocollo che contiene le linee di indirizzo per la gestione dei sinistri da parte delle aziende del proprio SSR.

Nello specifico, la Regione Veneto ha emanato, con Circolare della Giunta Regionale del 10.07.2017, prot. n. 283203, il nuovo protocollo (“testo unico”, come indicato in Circolare) che si pone l’obiettivo, anche alla luce della nuova normativa introdotta dalla Legge 24/2017, di definire in “modo organico e strutturato ruoli, modi e tempi entro i quali espletare le diverse attività delle componenti coinvolte nel processo di gestione sinistri”.

Il testo unico raggiunge quindi, in primis, il risultato di uniformare a livello regionale la procedura di gestione dei sinistri mediante l’adozione di indicazioni che le singole aziende appartenenti al SSR Veneto sono chiamate a rispettare, garantendo pertanto che tutto il proprio personale dipendente sia soggetto alle medesime procedure.

Il protocollo disciplina, in particolare:
- una prima fase di ricezione della richiesta di risarcimento e avvio dell'istruttoria;
- una seconda fase, dapprima di istruttoria della richiesta di risarcimento gestita dall’Ufficio Sinistri Centrale e successivamente di valutazione del sinistro da parte del Comitato Aziendale di Valutazione Sinistri (CAVS) con specifica previsione delle modalità attraverso le quali si deve giungere ad una prima individuazione del personale coinvolto, delle tempistiche di comunicazione al professionista sanitario e della documentazione attinente il sinistro che le aziende sono tenute a consegnare al proprio personale;
- in caso di apertura della trattativa stragiudiziale, una terza fase di trattativa con la controparte di competenza dell’Ufficio Sinistri Centrale.

Per quanto in particolare attiene gli obblighi, incombenti all'Azienda, di comunicazione agli esercenti la professione sanitaria, la Circolare di Giunta regola nel dettaglio i disposti dell'art. 13 della Legge 24/2017.

Nella fase 1 di "Ricezione della richiesta di risarcimento e avvio dell'istruttoria", è contemplato l'“obbligo di comunicazione all’esercente la professione sanitaria ex art. 13 L. 24/2017". È previsto, nel caso specifico di “gestione giudiziale” del sinistro, che “entro massimo 10 giorni [da intendersi ora, conformemente con la modifica introdotta dalla Legge 3/2018, 45 giorni] dalla ricezione di un qualsiasi atto introduttivo del giudizio (696 bis, 702 bis e ss.; citazioni) l’ufficio sinistri aziendale ne da informazione ai sanitari coinvolti, allegando copia dell’atto stesso, via PEC o raccomandata AR o a mani con sottoscrizione della data di ricevimento." Questa informativa va redatta secondo un fac simile, modulo  1 “informativa generica instaurazione del giudizio”, allegato alla Circolare di Giunta. La Circolare si sofferma poi sui professionisti da informare, identificandoli con quelli "notificati nell'atto di controparte" o comunque da esso facilmente desumibili ovvero, in mancanza, con quelli individuati dal risk manager aziendale mediante una procedura d'urgenza dettagliatamente descritta oppure, nell'eventualità che il sinistro sia già istruito, desumibili dal verbale del Comitato aziendale valutazione sinistri.

La Circolare (così come la Legge 24/2017) non riporta le attività che possono svolgere i professionisti sanitari dopo aver ricevuto l'informativa, in particolare se essi – personalmente e/o per il tramite di un avvocato e/o di un medico legale e/o di un consulente clinico – possano partecipare alla istruttoria – o almeno ad alcune  fasi di essa, formulando osservazioni e richieste ed eventualmente fornendo informazioni orali e materiale documentale. A nostro avviso, l'informativa al professionista circa la richiesta di risarcimento dovrebbe invece essere accompagnata dall’espresso riconoscimento del diritto a sostenere una difesa tecnica fin dai primi momenti della ricostruzione dei fatti. La Circolare non esclude tale diritto e considera l'apporto dei professionisti sanitari curanti all'avvio dell'istruttoria di gestione diretta della richiesta di risarcimento; prevede infatti una "relazione del responsabile di struttura di riferimento con il contributo tecnico congiunto o disgiunto degli esercenti la professione sanitaria che ebbero in cura il paziente nell'ambito dell'evento contestato" e "informazioni circa eventuali polizze personali sottoscritte dai medici destinatari della richiesta di risarcimento".

Sotto quest’ultimo profilo si ravvisa come le facoltà conferite al professionista, chiamato a fornire dati utili all’istruttoria aziendale, potrebbero – e, forse, dovrebbero – essere ulteriormente ampliate garantendo allo stesso professionista anche la facoltà di esprimere e formulare il proprio parere tecnico-giuridico nel corso degli accertamenti svolti dall’Azienda e sulle stesse risultanze dell’istruttoria.

È altresì da considerare quanto la Circolare riporta circa la fase 2, relativa all'istruttoria, con particolare riferimento alle indagini medico-legali: "Si evidenzia l'importanza che un confronto tra medico legale ed esercenti la professione sanitaria coinvolti nel fatto avvenga precedentemente alla redazione della consulenza medico-legale, al fine di anticipare ed ampliare l'acquisizione di tutti gli elementi utili all'analisi. Inoltre, al fine di costituire elementi idonei alla valutazione di un'eventuale responsabilità amministrativa, l'elaborato consulenziale dovrà contenere una sintesi istruttoria che evidenzi l'eventuale gravità della responsabilità organizzativa e/o della condotta del singolo professionista." Appare a questo punto pacifico il diritto del professionista interessato ad essere presente o tecnicamente rappresentato, sia alla fase di accertamento sia a quella di valutazione delle indagini medico-legali.

Il secondo obbligo di informazione posto dall’art. 13 della Legge 24/2017 è disciplinato nella Circolare di Giunta nel contesto della fase relativa alla istruttoria. È contemplato che l’Ufficio sinistri aziendale, recepito il parere del Comitato aziendale valutazione sinistri ed ottenuta dalla Direzione aziendale l'autorizzazione alla trattativa da avviare con la controparte, informi gli esercenti la professione sanitaria interessati indicando il termine di 10 giorni entro i quali gli stessi possono manifestare l’interesse a partecipare alla trattativa. Similmente informerà gli esercenti le professioni sanitarie in caso di decisione di rigetto della richiesta. Per la trasmissione dell’informativa sono prescritte le stesse modalità contemplate per l'informativa sull'instaurazione del giudizio; è previsto, quale fac simile, un modulo, il 2, che riporta i pertinenti contenuti dell'art. 13 della Legge 24/2017 e della Circolare di Giunta.
Sono da allegare un estratto del verbale del Comitato aziendale valutazione sinistri e copia della documentazione trasmessa dalla controparte (richiesta di risarcimento e consulenze tecniche di parte). La Circolare individua quindi i professionisti da informare distinguendo l’ipotesi di “sinistri stragiudiziali”, ossia di sinistri aperti a fronte di una richiesta risarcitoria formulata in via stragiudiziale del danneggiato, dalle trattative stragiudiziali che facciano invece seguito all’instaurazione di un giudizio: nel primo caso, tutti coloro che a seguito dell’istruttoria risultino interessati per aspetti di natura clinico-sanitaria e/o di natura tecnico organizzativa; nel secondo caso, tutti quelli già precedentemente avvisati, ad eccezione di coloro per i quali l’istruttoria abbia già escluso responsabilità a loro carico. 
La Circolare, pur indicando che “nella trattativa dovranno essere coinvolti gli esercenti la professione sanitaria precedentemente avvisati e che ne abbiano fatto esplicita richiesta”, non specifica però, anch’essa come l’art. 13 della Legge 24/2017, con quali diritti e facoltà il professionista sanitario possa partecipare alle trattative. Non integra cioè il dettato normativo indicando se il professionista sanitario possa ad esempio, come sopra già precisato, godere di un’assistenza medico-legale, allegare elaborati peritali o memorie di parte, formulare e/o accettare proposte conciliative.

Certo è che il parere del professionista interessato – seppur manifestato – non è in alcun modo giuridicamente vincolante sull’an della decisione aziendale di concludere la trattativa e sul quantum risarcitorio. È però altrettanto vero che, pur rimanendo le trattative nella pressoché esclusiva disponibilità gestionale delle Aziende, le memorie difensive e le stesse proposte conciliative dimesse e/o formulate dal professionista in seno al procedimento stragiudiziale diverrebbero parte integrante del procedimento stesso e, in quanto tali, anche del fascicolo acquisito in sede di procedimento ex art. 9 della Legge 24/2017, garantendone pertanto maggiore completezza.

A parere di chi scrive, ciò che rileva nel protocollo adottato dalla Regione Veneto, oltre alla lungimiranza dimostrata nel voler uniformare, all’interno del proprio SSR, la procedura di gestione sinistri è, seppur con le auspicate integrazioni, il coinvolgimento attivo – fin dalla prima fase di istruttoria e nel corso dell’intera procedura – dei professionisti sanitari implicati nel singolo sinistro.

Il testo unico adottato dalla Regione Veneto pertanto non solo crea i presupposti organizzativi volti ad evitare che la Legge nazionale, in assenza di norme di dettaglio, lasci ampi (e pericolosi) margini di discrezionalità alle singole aziende sanitarie e socio-sanitarie nel disciplinare autonomamente la gestione dei sinistri, ma fa un ulteriore passo in avanti, ampliando proprio il dettato normativo, nel perseguire il fine ultimo dichiarato dal legislatore nell’emanazione dell’art. 13 della Legge 24/2017, ossia consentire al professionista sanitario di essere reso edotto e di partecipare, fin dalle prime fasi, all’istruttoria del sinistro che possa coinvolgere la propria responsabilità professionale.

La disciplina dapprima introdotta con l’art. 13 della Legge 24/2017 e successivamente integrata e approfondita dalla Circolare della Regione Veneto del 10.07.2017, prot. n. 283203, dovrebbe quindi porsi quale importante passaggio nell’evoluzione, in senso maggiormente trasparente e collaborativo, del rapporto tra singolo professionista e Azienda e nel superamento della dicotomia che oggi invece frequentemente si percepisce tra l’Azienda stessa e il proprio personale dipendente. È proprio in tale ottica che, in materia di gestione dei sinistri, si ritiene che un ulteriore passo avanti sarebbe fatto specificando ed intensificando le facoltà attribuite al professionista sanitario sia nell’istruttoria aziendale che nelle trattative stragiudiziali.
C'è da augurarsi che, nell’interesse di tutte le parti coinvolte, l'esperienza della Regione Veneto venga replicata e, se possibile, migliorata.

 
Avv. Alessia Gonzati
Consulente legale Obiettivo Ippocrate

Prof. Daniele Rodriguez
Medico legale

18 gennaio 2019
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