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Titolo V, sanità e pandemia. Cassese: “Regioni non possono andare ognuna per proprio conto. Ci vorrebbe un Parlamento sanitario Stato-Regioni”


In un'intervista raccolta da Agenas il noto giurista interviene in merito alle criticità emerse anche in pandemia sulla gestione della sanità. “Il superamento dell’attuale Titolo V può esser molto difficile, per cui conviene avere una soluzione di ripiego, che potrebbe essere quella dell’esercizio congiunto Stato-Regioni, ad opera di una specie di “Parlamento sanitario Stato-Regioni”, ispirato al modello delle “Gemeinschaftsaufgaben” tedesche”. E sulla pandemia: “Occorre assicurare un’unica ed esclusiva regia nazionale”

20 APR - “Il riparto originario delle competenze tra Stato e Regioni risale a 50 anni fa. Quello specifico relativo alla sanità, è stato ridefinito vent’anni fa. Molta acqua è passata sotto i ponti. Abbiamo fatto molte esperienze. Sappiamo che uno dei punti deboli del Servizio sanitario nazionale è quello di aver inglobato dentro di sé il divario Nord - Sud. Il Titolo V della Costituzione, quello che riguarda le Regioni, le Province e i Comuni, richiede una nuova valutazione”.
 
A dirlo è il Giudice emerito della Corte Costituzionale, Sabino Cassese che in quest’intervista curata da Agenas affronta i nodi e fornisce una possibile soluzione per la riforma del Titolo V.
 
Professor Cassese, il Titolo V della Costituzione, negli ultimi 20 anni, è stato oggetto di riforme costituzionali entrate in vigore, di riforme costituzionali approvate e poi bocciate dal referendum, nonché di progetti di riforma rimasti sulla carta. Che prova ha dato, di fronte alla pandemia, l’attuale formulazione dell’art. 117 (che prevede la competenza concorrente di Stato e Regioni in materia di tutela della salute)?

Bisogna distinguere due problemi diversi. Il primo è quello del modo in cui è stata fronteggiata la pandemia. Il secondo è quello del funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Per quanto riguarda il primo, ho più volte osservato che il governo Conte prese la strada sbagliata. Infatti, il secondo comma dell’articolo 117 della Costituzione, alla lettera q), prevede che lo Stato abbia la legislazione esclusiva in materia di profilassi internazionale. L’attività svolta nel corso del 2020 e in corso di svolgimento certamente rientra nella profilassi internazionale, perché è un’attività di prevenzione, e riguarda un’epidemia di carattere mondiale. Quindi, tutti gli inconvenienti che si sono prodotti derivano da un’originaria errata interpretazione della Costituzione, che ha avuto quale risultato continue divergenze tra centro e periferia.
 
La causa non è dovuta soltanto a un errore tecnico, ma sta anche in un intento politico, quello di stabilire un dialogo diretto tra un Governo a maggioranza di sinistra e 14 Regioni con maggioranza opposta. Altra questione è quella della scelta costituzionale di assegnare la sanità alla competenza concorrente. Qui si può segnalare una serie di problemi. In primo luogo, la debolezza degli attuali principi fondamentali, la cui determinazione è riservata alla legislazione dello Stato. In secondo luogo, la frammentazione del Servizio sanitario, denominato fin dal 1978 “nazionale”. In terzo luogo, l’assenza, tra centro e periferia, di una “catena di comando” che, anche in presenza di una funzione pubblica regionalizzata, deve sempre essere assicurata. Infine, la pandemia ha messo in luce la divergenza tra Regioni e la chiara violazione di quella norma dell’articolo 120, che prevede la tutela dell’unità giuridica ed economica “e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali”. Da qui bisognerebbe ricominciare, eventualmente anche conservando la sanità tra le materie concorrenti, ma in modo che le Regioni non vadano ognuna per conto proprio, costituendo dei veri propri servizi sanitari regionali.
 
 
La pandemia non conosce confini. Certo, i confini regionali non possono fermarla. E allora, ritiene ammissibile un’unica ed esclusiva regia nazionale per l’adozione di misure omogenee di contrasto?
Da quello che ho detto discende che occorre assicurare un’unica ed esclusiva regia nazionale. Le misure di contrasto possono anche essere differenziate per territorio, ma debbono essere omogenee, nel senso di ispirarsi agli stessi criteri generali. Tale conclusione è ormai consacrata da due pronunce recentissime della Corte costituzionale. Questa ha stabilito in modo non più discutibile che il contrasto alla pandemia è materia di competenza esclusiva dello Stato. Quest’ultimo può dettare le norme nel settore anche se la loro attuazione è svolta da uffici regionali. L’ultimo comma dell’articolo 120 della Costituzione prevede un potere sostitutivo del governo nei confronti degli organi della Regione proprio in funzione dell’unità giuridica ed economica e della tutela dei livelli essenziali delle prestazioni e ricollega questi al principio di leale collaborazione.
 
Non paia irriverente, ma la pervasività della pandemia può essere paragonata all’inarrestabilità dei flussi migratori (per i quali sono inadeguate persino le normative nazionali; figurarsi quelle regionali!). E infatti, non a caso, l’immigrazione ricade (art. 117, lettera b) nella legislazione esclusiva dello Stato. Salvo la previsione di forme di coordinamento tra Stato e Regioni (art. 118, terzo comma). Perché non prevedere la stessa cosa per la difesa della salute pubblica?
C’è un problema di fondo: la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni, che concerne diritti civili e sociali, non tollera una diversità di questi diritti sul territorio. Il diritto alla salute di un calabrese non ha una portata giuridica diverso dal diritto alla salute di un piemontese. Se questo è vero, non si può mettere in dubbio la necessità, da un lato, di un servizio sanitario che sia autenticamente nazionale; dall’altro, di livelli essenziali delle prestazioni che vanno obbligatoriamente assicurati per tutto il territorio nazionale a beneficio di tutti i cittadini e residenti sul territorio nazionale.
 
Se Le dicessero “riscriva Lei, da solo, senza mediare con nessuno, il Titolo V della nostra Costituzione”, Lei cosa scriverebbe?
Il riparto originario delle competenze tra Stato e Regioni risale a 50 anni fa. Quello specifico relativo alla sanità, è stato ridefinito vent’anni fa. Molta acqua è passata sotto i ponti. Abbiamo fatto molte esperienze. Sappiamo che uno dei punti deboli del Servizio sanitario nazionale è quello di aver inglobato dentro di sé il divario Nord - Sud. Il Titolo V della Costituzione, quello che riguarda le Regioni, le Province e i Comuni, richiede una nuova valutazione, nel senso che certamente alcune funzioni devono ritornare dalle Regioni allo Stato e, viceversa, alcuni compiti statali vanno ora trasferiti alle Regioni.
 
Quale percorso politico si dovrebbe intraprendere per mirare a una ridefinizione delle regole in sanità?
Prima del percorso politico, che riguarda prevalentemente la riforma della Costituzione, bisogna intraprendere un percorso tecnico economico, sulla scia delle analisi che furono fatte negli anni ‘50 e negli anni ‘60 per definire quella che gli economisti chiamano la dimensione ottimale dell’erogazione dei servizi pubblici. Sull’argomento vi sono importanti contributi di un economista dell’Università cattolica di Milano, Giancarlo Mazzocchi, che andrebbero riletti e applicati per ridefinire i livelli e le dimensioni ottimali dei servizi pubblici. Non ci si può nascondere, tuttavia, che la materia della sanità costituisce due terzi della finanza delle Regioni, nonché una gran parte dell’attività politico amministrativa degli Enti Regione. Quindi, il superamento dell’attuale Titolo V può esser molto difficile, per cui conviene avere una soluzione di ripiego, che potrebbe essere quella dell’esercizio congiunto Stato-Regioni, ad opera di una specie di “Parlamento sanitario Stato-Regioni”, ispirato al modello delle “Gemeinschaftsaufgaben” tedesche.
 
(Questa intervista è stata raccolta nell'ambito del Focus di Agenas dedicato alla Riforma del Titolo V e ai suoi effetti sulla sanità)

20 aprile 2021
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