Anziani. Raggiunto l’obiettivo del Pnrr, ma la riforma non c’è

di Franco Pesaresi 

Il Decreto Legislativo attuativo n. 29/2024, in grandissima parte, non dà attuazione alla Legge delega rinviando quasi tutte le decisioni più importanti ad una serie impressionante di ulteriori 19 decreti e linee guida. Nei prossimi mesi bisognerà cogliere ogni occasione, compresa quelle dei tanti decreti attuativi previsti, per recuperare i contenuti in linea con le previsioni più innovative della legge 33/2023

25 MAR - Uno degli obiettivi del PNRR (Missione 5) è costituito dalla approvazione della Riforma legislativa degli interventi in favore degli anziani non autosufficienti. La riforma prevista dal PNRR è volta ad introdurre un sistema organico di interventi in favore degli anziani non autosufficienti che preveda anche l’individuazione di livelli essenziali delle prestazioni per gli anziani non autosufficienti. La legge doveva essere approvata entro il 31 marzo 2024 anche perché questo è uno dei tanti target sulla base dei quali l’Unione Europea dispone o meno l’erogazione delle quote di finanziamento del PNRR.

Ebbene, il Governo ha colto questo obiettivo perché dopo aver approvato la Legge delega n. 33/2023, ha approvato nei tempi previsti il Decreto attuativo n. 29 del 15 marzo 2024 contenente le “Disposizioni in materia di politiche in favore degli anziani”.
Tutto bene, dunque? No, perché durante il percorso legislativo, dopo una buona Legge-delega, il Decreto legislativo 29/2024 attuativo ha perduto quasi tutti i contenuti significativi che avrebbero potuto cambiare l’assistenza per gli anziani non autosufficienti.

I contenuti del Decreto legislativo attuativo n. 29/2024
La Legge delega (che come noto è una norma fatta di principi e che per la sua realizzazione sono necessari i decreti attuativi) aveva posto i seguenti obiettivi per la riforma dell’assistenza agli anziani non autosufficienti:
1. La costruzione di un sistema integrato fra la sanità e il sociale;
2. Nuovi modelli di intervento nell’assistenza domiciliare e residenziale compresa la riforma dell’indennità di accompagnamento;
3. L’ampliamento dell’offerta di risposte.

Il decreto attuativo n. 29/2024 innanzitutto decide di venir meno alla sua natura ed in realtà non attua ma rinvia ad una serie numerosissima di decreti successivi. Per le politiche per la non autosufficienza vengono previsti ulteriori 8 decreti e linee guida (da approvare con decreto) in settori strategici già previsti nella legge delega (Cfr. Tab. 1).

Tab. 1 – Atti previsti dal D. Lgs. 29/2024 per le politiche per gli anziani non autosufficienti

Fonte: ns. elaborazione dal D. Lgs. 29/2024

La stessa sorte viene prevista anche per la prima parte del D. Lgs. 29/2024 che è relativa alle politiche per l’invecchiamento attivo dove gli ulteriori decreti e linee guida attuativi sono addirittura undici (Cfr. Tab.2).
Nel complesso ci troviamo di fronte ad un decreto attuativo che rinvia ad ulteriori 19 decreti attuativi da approvare, in gran parte, entro un anno.

Tab. 2 – Atti previsti dal D. Lgs. 29/2024 per le politiche di invecchiamento attivo

Fonte: ns. elaborazione dal D. Lgs. 29/2024

La valutazione multidimensionale
Nel Decreto Legislativo 29 c’è invece da apprezzare la scelta di arrivare ad una valutazione multidimensionale unificata. L’intento è quello di semplificare ed unificare i percorsi che oggi prevedono 5-6 diversi sistemi di valutazione degli anziani non autosufficienti. Con la riforma le valutazioni si riducono a due soltanto: una di responsabilità statale per tutti i benefici nazionali e una di competenza delle regioni per usufruire dei servizi locali. Nulla di immediatamente attuabile, ma la scelta viene fatta. Le decisioni sostanziali sono rinviate ad un decreto che dovrà decidere tutto sulla valutazione multidimensionale (composizione della Unità valutativa, modalità di funzionamento, strumento nazionale di valutazione, ecc.). Ci sono anche altre criticità (priorità di accesso agli ultra80enni, rapporto fra valutazione per l’accesso alle prestazioni “nazionali” e la valutazione per l’accesso ai servizi locali) ma la scelta unificatrice è fatta.

Che cosa (non) si prevede per l’assistenza domiciliare
Nell’assistenza domiciliare gli obiettivi della Legge Delega erano due: integrazione sociosanitaria e l’introduzione di un modello di servizi domiciliari specifico per la non autosufficienza, il che comporta essenzialmente un’assistenza domiciliare con una durata ed una intensità (numero di ore settimanali) non limitata e legate ai bisogni degli anziani. Nel decreto attuativo c’è attenzione alla integrazione sociosanitaria ma non ci sono contenuti nuovi. C’è un rinvio a delle nuove linee guida specifiche sulla integrazione fra ADI e SAD (assistenza domiciliare dei Comuni). Per il resto, di “durata ed intensità adeguate” non se ne parla anche se era un principio contenuto nella legge delega (art. 4, c. 2, lett. n). In questo ultimo caso, non siamo in presenza di un rinvio ma della negazione di una delle innovazioni contenute nella Legge 33/2023 consistente in un nuovo modello di assistenza domiciliare per gli anziani non autosufficienti che oggi non c’è.

Assistenza residenziale e semiresidenziale
Anche gli obiettivi della Legge delega per l’assistenza residenziale e semiresidenziale erano due: la revisione degli standard di personale per adeguarli (aumentarli) alle necessità degli anziani e la revisione dei requisiti strutturali per realizzare ambienti di vita amichevoli, familiari, sicuri (più riservatezza negli spazi privati e più spazi per la vita di relazione). Anche in questo caso non c’è stata l’attuazione della Legge delega; tutto rinviato ad un successivo decreto.

La riforma dell’indennità di accompagnamento
La legge 33/2023 prevede una prestazione universale (che sostituirà l’indennità di accompagnamento) graduata secondo i bisogni del cittadino da fruire come trasferimento monetario o come servizi alla persona secondo la libera scelta dell’utente. Il D. Lgs. 29/2024 invece prevede una sperimentazione che coinvolge una quota minimale di persone (meno di 30.000 su 1,5 milioni di fruitori di indennità di accompagnamento) che potrà usufruire di una prestazione aggiuntiva di 850 euro mensili in servizi. E, cosa forse ancor più grave, non ci sono determinazioni su che cosa succederà dopo la conclusione della sperimentazione. Non c’è la riforma, non c’è l’universalismo nell’accesso, non c’è l’equità nell’importo (graduazione degli importi), non c’è libertà di scelta tra denaro e servizi e non c’è la promozione dell’appropriatezza (importo maggiorato per i servizi). Le uniche risorse stanziate per l’attuazione intera della legge sono destinate a questa sperimentazione. Nulla di strutturale e nulla per il 2024. Per il 2025 e 2026 si prelevano 250 milioni per anno dal fondo per le non autosufficienze, dal fondo lotta alla povertà e dal PNRR.

Le badanti
Per le badanti La Legge delega prevede una ricognizione delle agevolazioni contributive e fiscali finalizzata al loro “riordino” e cioè ad un intervento fiscale (deduzioni, detrazioni) per sollevare un po’ le famiglie dall’onere del pagamento dell’assistenza personale. Il Decreto Legislativo 29 prevede solo la parte “comoda”: la ricognizione. Del riordino e quindi degli sgravi fiscali non se ne parla. Ed anche l’altro aspetto quello relativo agli standard formativi delle badanti (dalla quale si svilupperanno poi i corsi ed i registri regionali) viene rinviato a delle successive linee guida. Insomma, anche qui non c’è l’attuazione. Passi troppo timidi, lontani dalle necessità di regolazione del lavoro domestico

Un sistema integrato
Il sistema dei servizi e degli interventi a favore degli anziani non autosufficienti prevede l’intervento di diversi soggetti e, pertanto, ha bisogno di una forte integrazione fra lo Stato, le Regioni e gli Enti locali e poi anche una integrazione orizzontale fra il sociale, la sanità e l’INPS per essere efficace. Oggi le politiche sanitarie, quelle sociali e i trasferimenti monetari dell’Inps non sono adeguatamente coordinate. La Legge delega prevede la costruzione di un sistema integrato. Nel Decreto attuativo, il Sistema nazionale per l’assistenza degli anziani non autosufficienti (SNAA) previsto dalla Legge 33/2023 e preposto proprio a questo compito non svolge adeguatamente questo compito di integrazione.
La programmazione coinvolge formalmente tutti i soggetti pubblici interessati ma concerne, nella sostanza, solo servizi e interventi sociali. Infatti, per fare un esempio, il Piano nazionale assistenza e cura degli anziani non autosufficienti viene elaborato all’interno del Ministero del Welfare ed è parte integrante del Piano nazionale dei servizi e interventi sociali del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. Occorre superare queste criticità per promuovere l’integrazione del sistema (SNAA) coinvolgendo in modo pieno e paritario il Ministero della sanità altrimenti il sistema non funzionerà mai.

L’obiettivo del PNRR è raggiunto ma la riforma non c’è.
In sostanza, il Decreto Legislativo attuativo n. 29/2024, in grandissima parte, non dà attuazione alla Legge delega rinviando quasi tutte le decisioni più importanti ad una serie impressionante di ulteriori 19 decreti e linee guida. Non c’è, soprattutto a livello centrale e regionale, l’auspicata integrazione fra sanità e sociale nel realizzare gli interventi assistenziali, non ci sono i nuovi modelli di intervento, fatta eccezione per il nuovo sistema di valutazione della non autosufficienza, e non si investe sul potenziamento dei servizi per gli anziani non autosufficienti.

Siamo dunque in presenza di una Riforma rinviata e, in alcune sue parti significative, perfino non rispettosa dei contenuti della Legge delega n. 33/2023 (assistenza domiciliare, prestazione universale, badanti e ruolo dello SNAA). Nei prossimi mesi bisognerà cogliere ogni occasione, compresa quelle dei tanti decreti attuativi previsti, per recuperare i contenuti in linea con le previsioni più innovative della legge 33. Non trova giustificazione l’argomento del reperimento delle risorse necessarie al suo finanziamento, che certo ha influenzato negativamente i contenuti del Decreto, ma che può essere affrontato in modo graduale pensando ad una riforma da implementare progressivamente in modo pluriennale come hanno fatto gli altri paesi europei proprio a questo proposito.

Per cui, in definitiva, l’obiettivo del PNRR che prevedeva l’approvazione di una legge sull’assistenza agli anziani è stato raggiunto e l’Italia per questo riceverà i fondi ma la riforma, quella vera, ancora non c’è.

Franco Pesaresi
Asiquas

Norme di riferimento
• L. 23 marzo 2023, n. 33: “Deleghe al Governo in materia di politiche in favore delle persone anziane”.
• Decreto Legislativo 15 marzo 2024, n. 29: “Disposizioni in materia di politiche in favore delle persone anziane, in attuazione della delega di sui agli articoli 3,4 e 5 della legge 23 marzo 2023, n. 33”.

25 marzo 2024
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