Rsa Lombardia, Tar annulla la programmazione regionale per l’anno 2022

Gentile Direttore,
con la sentenza dello scorso 3 aprile, il Tar Lombardia ha annullato la delibera di Giunta Regionale contenente gli indirizzi di programmazione per il 2022, censurando non solo l’assenza di un’adeguata analisi del fabbisogno di prestazioni di Rsa, ma anche il carattere discriminatorio dei criteri individuati per l’assegnazione del budget regionale alle strutture private. La Regione non ha ancora reso noto come procederà a seguito della sentenza del Tar.

L’esperienza della pandemia da Covid-19 ha dimostrato come una razionale programmazione nei settori sanitario e socio-sanitario sia cruciale nel garantire una resa delle relative prestazioni efficace – oltre che efficiente, sotto il profilo della spesa pubblica – con il fine ultimo di garantire la migliore tutela del diritto alla salute dei cittadini.

La normativa nazionale si ispira proprio ad un criterio di programmazione, laddove prevede che, già in sede di concessione del c.d. accreditamento istituzionale – ossia del titolo necessario a potersi “candidare” a divenire struttura convenzionata con il servizio sanitario – le Regioni siano chiamate a svolgere una preventiva verifica guardando al fabbisogno sanitario e socio-sanitario del territorio (c.d. accreditamento chiuso). In taluni contesti regionali – un esempio è quello lombardo – si è optato, tuttavia, per un diverso modello, che prevede la possibilità di accedere all’accreditamento, senza alcuna limitazione in relazione alla coerenza con il fabbisogno (c.d. accreditamento liberalizzato). È chiaro che un simile sistema presuppone che la programmazione nella distribuzione delle risorse – che nel modello tradizionale avviene già al momento dell’accreditamento – avvenga al momento (successivo) della stipula degli accordi di convenzionamento, con cui le strutture private ottengono titolo per ottenere il budget regionale.

Ad un’efficace e razionale – oltre che trasparente – allocazione delle risorse ha a lungo ostato il diffuso ricorso, da parte delle Regioni e Aziende Sanitarie, al criterio del c.d. “costo storico” (o “storicizzazione del budget”), che prevede – in maniera pressoché automatica – la conferma in capo alle strutture già convenzionate, di anno in anno, dei budget assegnati nell’anno precedente. Tale criterio, infatti, è stato a lungo criticato dai giudici amministrativi e dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (“AGCM”). Questo nell’assunto che si trattasse di un criterio anti-concorrenziale, che ha l’effetto di “chiudere” l’accesso alla “sanità convenzionata” da parte di nuovi operatori (c.d. newcomers), oltre che disfunzionale, non garantendo l’accesso al budget a strutture (potenzialmente) più moderne e così più in linea con l’esigenza di erogare le prestazioni, secondo i criteri di qualità e appropriatezza. Gli indirizzi elaborati dalla giurisprudenza e dall’AGCM sono stati recepiti, di recente, anche a livello legislativo dalla L. n. 118/2022 (la c.d. Legge sulla concorrenza per 2022), che ha imposto che l’individuazione delle strutture private da convenzionare avvenga tramite procedure trasparenti, eque e non discriminatorie e in base a criteri di selezione oggettivi che valorizzino la qualità delle prestazioni da erogare.

La recente sentenza del Tar Lombardia ha confermato e dato continuità agli sviluppi che precedono, lasciando tuttavia aperta una questione centrale: secondo quali modalità le Regioni e Aziende Sanitarie dovranno, ora, procedere al convenzionamento degli operatori?

Ragionando “a caldo”, risultano immaginabili quantomeno due vie per conformare il sistema di convenzionamento ai principi di competitività e massima qualità.

La via più immediata è senz’altro quella di indire procedure di gara, volte a individuare le “migliori” struttura accreditate, cui attribuire le convenzioni con il sistema sanitario e le relative quote di budget. Facendo uno sforzo di immaginazione maggiore, si potrebbero anche implementare c.d. sistemi di voucher (o “di libera scelta”), creando degli elenchi di strutture convenzionate, senza attribuzione di quote di budget prestabilite, ma lasciando quindi agli utenti del servizio sanitario la scelta della struttura convenzionate a cui rivolgersi e a cui destinare le corrispondenti quote di budget.

Entrambi i modelli sono in linea con quanto richiesto dalla giurisprudenza, e ora anche dalle norme di legge. Si tratta, allora, di capire quale modello verrà privilegiato dalle Regioni, ferma la possibilità di soluzioni transitorie o di istituire sistemi ibridi. L’indizione di gare è senz’altro in linea con il tradizionale modus operandi della p.a., ma il sistema del voucher – peraltro in parte già implementato da talune regioni, come la Toscana – è decisamente più innovativo e valorizza la libera scelta del cittadino, stimolando la concorrenza tra le strutture, che avranno così un incentivo serio a offrire prestazioni di maggior qualità.

Luca Perfetti
Partner di BonelliErede

Marina Roma
Senior associate di BonelliErede

Maximilian Denicolò
Associate di BonelliErede