Il Ministero dell’Università e della Ricerca ha recentemente elaborato lo Schema tipo per il Protocollo di Intesa tra Regione e Università per regolare i rapporti in materia di attività sanitaria tra Università e Servizio sanitario nazionale, previsto dall’art. 6, comma 13, della legge n. 240 del 30 dicembre 2010.
Il documento è stato sottoposto alla Conferenza dei Rettori delle Università Italiane (CRUI), che lo ha approvato, consentendogli così di avvalersi del sostegno di una parte significativa dell’élite giuridica accademica. Attualmente lo schema è all’esame del Ministero dell’Economia e delle Finanze, dal quale è lecito attendersi rilievi tanto sul piano finanziario, in ragione dei consistenti oneri prospettati, quanto su quello strettamente giuridico.
Un intervento tardivo e mal indirizzato
Per comprendere appieno la portata dell’iniziativa, è necessario richiamare la fonte legislativa cui essa dichiara di dare attuazione: la legge n. 240 del 2010 (cosiddetta “riforma Gelmini”), adottata con l’obiettivo di riorganizzare il sistema universitario e rafforzarne le finalità formative.
Lo schema ministeriale intende, in particolare, colmare il vuoto attuativo dell’art. 6, comma 13, della legge citata, disposizione inserita nel capo dedicato allo stato giuridico dei professori e dei ricercatori di ruolo. Si tratta, tuttavia, di un intervento che giunge con un ritardo di circa quindici anni e dopo l’avvicendarsi di ben otto Governi, quando la norma avrebbe dovuto trovare applicazione già nei primi mesi del 2011.
Nel frattempo, l’apporto assistenziale universitario al Servizio sanitario nazionale è stato ed è tuttora disciplinato da una fonte primaria di particolare rilievo: il decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, emanato in attuazione dell’art. 6 della legge delega n. 419 del 1998.
La ratio dell’art. 6 della legge n. 240/2010 era chiaramente circoscritta al rafforzamento delle strutture cliniche e di ricerca traslazionale necessarie alla formazione nei corsi di laurea dell’area sanitaria, in conformità alla direttiva 2005/36/CE. Non vi era, invece, alcuna intenzione di incidere sull’assetto organizzativo del Servizio sanitario nazionale.
Lo schema predisposto dal MUR sembra, al contrario, assumere una funzione impropriamente regolamentare, laddove il legislatore aveva previsto una disciplina di cornice, limitata a orientare i contenuti delle convenzioni tra Regioni e Università. Così facendo rischia, nell’ipotesi di una sua attuazione uniforme ovunque, di peggiorare lo stato delle cose, già malandate a causa della colpevole inerzia ministeriale e del sistema universitario nell’applicazione del d.lgs. 517/1999, attualissimo nonostante la sua età ultra-venticinquennale.
Uno schema dal carattere regolamentare improprio
Sotto questo profilo, il documento appare ultroneo e sistematicamente fuori contesto. Esso presenta le caratteristiche di un vero e proprio regolamento, pur non avendo né la forza per derogare a fonti primarie né la legittimazione a ridisciplinare materie coperte da riserva di legge.
L’ordinamento vigente in materia di tutela del diritto alla salute individua, ai fini dell’erogazione dell’assistenza sanitaria e dell’integrazione con il sistema universitario, quattro tipologie di soggetti pubblici: le aziende sanitarie territoriali, le aziende ospedaliere, le aziende ospedaliere universitarie e le aziende ospedaliere integrate con l’Università, queste ultime due previste espressamente dal d.lgs. n. 517/1999 (ferma restando la distinta natura degli IRCCS).
Tuttavia, solo le aziende ospedaliere universitarie (AOU), costituite unicamente mediante DPCM ai sensi dell’art. 8 del decreto legislativo citato, rappresentano il modello pienamente tipizzato e stabile di integrazione tra assistenza, didattica e ricerca, una volta esaurito il regime transitorio disciplinato dall’art. 2 del medesimo decreto, scaduto da 21 anni. Soltanto tali aziende sono deputate, per legge, a regolare in via esclusiva i rapporti tra Servizio sanitario nazionale e Università.
Il regime transitorio previsto dall’art. 2, comma 2, lett. a), del d.lgs. n. 517/1999 – che consentiva per un periodo limitato la permanenza dei policlinici universitari e delle cosiddette “aziende di riferimento” – è infatti cessato da oltre vent’anni, imponendo la trasformazione definitiva di tali strutture in AOU mediante DPCM. Ciò diversamente dal trattamento residuale riservato alle aziende ospedaliere integrate (AOI) secondo i dettami, però, della lett. b) del medesimo art. 2, comma 2. Quelle AOI che con l’art. 1, comma 938 della Manovra 2026 assumono più vigore e chiarezza in termini esistenziali, in quanto non più soggette a confusione con les AOU.
Persistenze concettuali prive di fondamento normativo
Oggi, l’unico modello legittimo di integrazione strutturale sistemica tra assistenza, didattica e ricerca è quello delle AOU. Eppure, delle trenta aziende ospedaliere universitarie formalmente operanti sul territorio nazionale, ben 27 risultano prive del necessario titolo costitutivo, essendo sprovviste del DPCM previsto dall’art. 8 del d.lgs. n. 517/1999.
Questo nodo strutturale – l’inesistenza giuridica di 27 AOU – richiederebbe un intervento normativo urgente e risolutivo, specie dopo l’anzidetto comma 938 della legge di bilancio che ha reso più indecifrabile il tutto. Al contrario, lo schema-tipo del MUR rischia di aggravare ulteriormente il quadro, presentando plurime disattenzioni, anche macroscopiche. Si riscontrano errori nei riferimenti legislativi, improprietà e persino refusi materiali, tali da compromettere la credibilità complessiva del documento. Arriva addirittura a mantenere attribuite alle AOU le vecchie autonomie (organizzativa, gestionale, patrimoniale e contabile) riassunte in quella imprenditoriale al pari delle ASL e delle Aziende Ospedaliere. Con la differenza che un siffatto genere di autonomia assume una specialità e una specifica integrazione tale da conciliare con l’assistenza sanitaria, la didattica universitaria e la ricerca applicata.
Un contenuto in larga parte inconferente
Anche sul piano sostanziale, lo schema appare in più punti incongruente rispetto agli obiettivi dichiarati. La declinazione delle autonomie di Regioni e Università risulta ambigua, soprattutto laddove si richiama l’“autonomia della Regione nella determinazione dei principi organizzativi della sanità” e quella delle “strutture sanitarie universitarie”, senza tenere conto della natura delle AOU quali enti a gestione condivisa.
Tale natura emerge chiaramente dalla disciplina della programmazione sanitaria, dalle modalità di selezione del direttore generale, dall’adozione degli atti aziendali e dall’approvazione dei bilanci, tutti ambiti nei quali Regione e Università esercitano competenze intrecciate.
Più convincente è, invece, il riconoscimento dell’obiettivo comune perseguito da Regione e Università: l’ottimizzazione della qualità dell’assistenza e della formazione delle professioni sanitarie, con centralità dello studente e del suo percorso formativo permanente. Da tale impostazione discende coerentemente la distinzione tra atti soggetti alla giurisdizione amministrativa, in materia di formazione, e atti aziendali devoluti alla giurisdizione ordinaria.
Una conclusione giuridicamente indifendibile
Risulta infine difficilmente comprensibile, rispetto alla finalità dichiarata dell’intervento ministeriale, il contenuto dell’art. 1, comma 2 dello schema, che richiama nuovamente l’art. 2 del d.lgs. n. 517/1999 e introduce la figura di una “azienda sanitaria di riferimento” assimilata all’AOU. Ciò «nelle sedi universitarie dove non sia presente l’AOU, le attività assistenziali vengono svolte in una Azienda del SSR, anche territoriale, che assume la denominazione di Azienda Sanitaria di Riferimento che ai sensi del presente protocollo è del tutto assimilata all’AOU». Con questo propone, senza averne titolo e potestas giuridica, uno stravolgimento di tutto il SSN, assumendosi il rischio di incidere sensibilmente su un sistema della salute già in crisi.
Si tratta di una previsione giuridicamente inaccettabile, poiché reintroduce surrettiziamente modelli organizzativi superati e apre, peraltro, a impropri riferimenti all’utilizzo di strutture private accreditate in ambito formativo, in un contesto già segnato dalla proliferazione delle università private. Più che il frutto di una scelta ponderata, tale conclusione appare riconducibile a un evidente lapsus redazionale, che rischia tuttavia di produrre effetti sistemici rilevanti.
Ettore Jorio
