Dopo mesi di confronto in sede referente e due mesi di stop per sciogliere il nodo più contestato, il disegno di legge sulle professioni sanitarie arriva oggi all’esame dell’Aula della Camera. Il testo è una delega al Governo per il riordino della disciplina delle professioni sanitarie e contiene disposizioni sulla responsabilità professionale degli esercenti. Quattro le grandi aree di intervento: responsabilità penale e civile, formazione, ordini professionali, più una serie di misure sul personale sanitario. Ma il punto politicamente più sensibile resta l’articolo 8, sulla reiscrizione all’albo dei sanitari radiati durante l’emergenza Covid: nonostante le opposizioni e parte della maggioranza abbiano premuto per stralciarlo o modificarlo, la norma è rimasta nel testo. Lo stop di due mesi si è risolto in un nulla di fatto.
Il provvedimento si articola in tre Capi. Il Capo I (articoli 1-6) contiene la delega vera e propria, da esercitare entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, con possibilità di scorrimento di tre mesi per i pareri parlamentari. Il Capo II (articoli 7-9) interviene su punibilità per colpa, reiscrizione dei sanitari radiati e responsabilità civile. Il Capo III (articoli 10-11) reca le disposizioni finanziarie e la clausola di salvaguardia per le autonomie speciali.
La delega e i princìpi generali
L’articolo 1 fissa i tempi e le procedure. Il Governo dovrà scrivere i decreti legislativi entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, con la possibilità di prendere altri tre mesi se servono i pareri delle Commissioni parlamentari. È prevista l’intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Gli schemi dei decreti passano poi alle Camere per i pareri, dopo l’intesa. Il comma 4 consente di adottare decreti correttivi entro diciotto mesi dall’entrata in vigore del decreto principale. Resta da capire se anche per questi ultimi valga la proroga dei tre mesi.
L’articolo 2 indica i criteri generali. Le norme vigenti vanno coordinate tra loro, per garantire coerenza con il diritto europeo e rispetto delle competenze tra Stato e Regioni. Le disposizioni incompatibili con la nuova disciplina vanno abrogate espressamente, con le opportune misure di coordinamento per quelle che restano. Va anche rivisto l’apparato delle sanzioni amministrative e disciplinari, con pene efficaci, dissuasive e proporzionate alla gravità delle violazioni. Considerata l’autonomia disciplinare riconosciuta agli ordini professionali sanitari e alle federazioni, resta da chiarire quanto ampio sia questo principio.
Le misure sul personale sanitario
L’articolo 3 è il più corposo del Capo I. Contiene una serie di misure per rendere più attrattivo il Servizio sanitario nazionale e rafforzare il legame con i professionisti. Si parte dal riordino delle forme di lavoro flessibile per i medici in formazione specialistica, compatibilmente con le esigenze di formazione e i limiti delle risorse disponibili. Resta da chiarire se la formula usata in sede referente — “medici in formazione specialistica” — comprenda anche i medici iscritti ai corsi di formazione specifica in medicina generale, categoria indicata in genere in termini specifici e non ricompresa nella categoria dei medici in formazione specialistica.
Si prevede poi la definizione o ridefinizione dei tempi minimi di permanenza presso strutture sanitarie e socio-sanitarie, pubbliche o private accreditate, nelle aree disagiate, comprese le isole minori marine. Sarebbe opportuna una formula più ampia, che ricomprenda anche isole minori marine, lagunari e lacustri, per riconoscere tutte le situazioni in cui esiste una comunità di abitanti. La norma consente sia una disciplina speciale per il personale di queste strutture, rispetto al principio generale di permanenza nella sede di prima destinazione per almeno cinque anni, sia l’introduzione di vincoli per il personale delle strutture private accreditate.
Si punta anche a promuovere il mantenimento in servizio del personale sanitario, con riconoscimenti professionali per lo sviluppo della carriera e misure organizzative per chi lavora in condizioni particolari o in aree disagiate, comprese le isole minori marine. Il tutto nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di spesa di personale e senza nuovi oneri per la finanza pubblica.
Si prevede la razionalizzazione e la semplificazione delle attività amministrative a carico del personale sanitario, per migliorare l’uso dei tempi di lavoro e l’accesso ai dati sanitari da parte di tutti i professionisti che intervengono nel percorso di cura e assistenza del paziente. In proposito si richiama la semplificazione per la redazione di cartelle cliniche e referti.
Si prevede la garanzia della sicurezza dei professionisti sanitari nello svolgimento dell’attività lavorativa. Si prevede la promozione, da parte dei contratti di lavoro, di meccanismi premiali legati ai sistemi di valutazione e misurazione delle prestazioni, compresi gli indicatori sulla riduzione delle liste d’attesa. Si prevede lo sviluppo di una metodologia comune per pianificare e prevedere il numero di medici in formazione specialistica per ciascuna specializzazione, e il numero degli operatori in formazione di tutte le professioni sanitarie.
Si prevede, per i professionisti sanitari autorizzati in base alla normativa temporanea a esercitare presso strutture sanitarie o socio-sanitarie, anche con incarico di lavoro autonomo, sulla base di un riconoscimento regionale o della Provincia autonoma e in deroga alla disciplina sul riconoscimento delle qualifiche conseguite all’estero, la definizione sia dell’obbligo di iscrizione in elenchi speciali straordinari presso i relativi ordini professionali, sia della condizione del previo accertamento delle necessarie conoscenze linguistiche, da svolgersi presso l’ordine territorialmente competente. Questi obblighi e condizioni sono necessari per avviare o proseguire l’attività lavorativa in deroga, con la finalità di garantire la sicurezza delle cure e un’adeguata comunicazione con i pazienti. Gli elenchi speciali straordinari vanno istituiti presso gli ordini per ciascun profilo professionale. Si ricorda che la disciplina temporanea di cui all’articolo 15 del D.L. 30 marzo 2023, n. 34, convertito con modificazioni dalla L. 26 maggio 2023, n. 56, consente l’applicazione della deroga fino al 31 dicembre 2029.
Si prevede, infine, il riordino delle specializzazioni della professione di psicologo.
La valorizzazione delle competenze
L’articolo 4 contiene i criteri specifici per valorizzare le competenze professionali del personale sanitario. Le competenze vanno adeguate all’evoluzione dei bisogni sanitari della popolazione, alle nuove tecnologie e ai progressi scientifici. Questo processo sarà curato dall’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, rimodulando l’offerta di formazione continua.
Si promuove l’approccio integrato “One Health”, che considera insieme la salute umana, animale e ambientale nella prevenzione, diagnosi e gestione delle malattie, con particolare attenzione alle fasce di popolazione più esposte a rischi sanitari e ambientali, favorendo la collaborazione tra professionisti dei diversi settori.
Si promuove la razionalizzazione e l’aggiornamento della disciplina delle figure ausiliarie delle professioni sanitarie, fermo restando l’inquadramento attuale.
Si promuove l’istituzione di un sistema nazionale di certificazione delle competenze specifico per il settore sanitario, per valorizzare l’esperienza e le competenze acquisite dai professionisti. Il sistema sarà definito dall’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali.
Si prevede una strategia per gestire l’uso dell’intelligenza artificiale in sanità, nel rispetto della disciplina europea in materia, di cui al regolamento (UE) 2024/1689.
Si promuove l’attivazione di corsi regionali di formazione sulla digitalizzazione della sanità pubblica, anche per acquisire competenze sull’uso degli strumenti di intelligenza artificiale, in coerenza con la strategia appena citata.
Si prevedono criteri aggiornati per la formazione manageriale del personale del Ssn e l’adattamento degli obiettivi della formazione continua in medicina ai nuovi bisogni di salute e alle competenze richieste.
Si promuove l’adozione di un linguaggio standardizzato infermieristico che contenga, una volta generalizzato, gli elementi per integrare le informazioni nel Fascicolo sanitario elettronico.
Si prevedono, infine, criteri per un sistema integrato di collaborazione tra specialisti in medicina dello sport, medici di medicina generale, pediatri di libera scelta e fisioterapisti, per riconoscere e promuovere l’esercizio fisico strutturato come strumento di benessere fisico e mentale. Sono previsti protocolli specifici, basati su linee guida della Federazione medico sportiva italiana e convalidati dall’Istituto superiore di sanità. Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 10, dai decreti legislativi non devono derivare nuovi oneri per la finanza pubblica e che, di conseguenza, le prescrizioni sanitarie di questa norma non sono a carico del Ssn.
La formazione specialistica
L’articolo 5 contiene i criteri specifici sulla formazione sanitaria specialistica, con particolare riferimento ad alcune professioni. Si prevede di favorire, con il coinvolgimento delle amministrazioni competenti, la ridefinizione del percorso formativo della medicina generale. Si prevede di valorizzare le specializzazioni sanitarie per l’esercizio dell’attività professionale, con particolare riferimento ad alcune professioni.
Per il chimico, l’obiettivo è ampliare, con la revisione della formazione specialistica, le possibilità di accesso agli impieghi nel Ssn e garantire il ricambio generazionale. Per l’odontoiatra, si vuole disporre di professionisti specializzati con competenze particolari a supporto dell’attività forense. Per il biologo, l’obiettivo è ampliare le possibilità di accesso agli impieghi nel Ssn e disporre di professionisti anche nell’igiene pubblica a indirizzo ambientale. Per lo psicologo, si vuole disporre di professionisti con competenze specifiche riconosciute, anche nei percorsi assistenziali oncologici, in coerenza con le esigenze del Ssn, razionalizzando e aggiornando i percorsi formativi. Per l’ostetrica, si punta a razionalizzare e aggiornare i percorsi formativi esistenti, con riferimento al ruolo della figura, che opera con autonomia professionale in cooperazione con le strutture ospedaliere e i presìdi territoriali, per la prevenzione, la cura e la tutela della salute della donna, anche nel puerperio.
La riforma degli ordini professionali
L’articolo 6 contiene i criteri specifici sulla revisione degli ordini delle professioni sanitarie e delle relative federazioni nazionali. Si prevedono correttivi sulle competenze degli organi e sulla scadenza dei mandati. In base alla riformulazione in sede referente, la norma concerne anche gli organi straordinari. Resta da specificare l’ambito di questi correttivi.
Si introduce un sistema di voto ponderato per le deliberazioni del Consiglio nazionale dell’ordine degli psicologi, per tutte le attribuzioni del Consiglio, comprese le elezioni delle cariche istituzionali individuali. Il Consiglio nazionale è composto dai presidenti dei consigli degli ordini regionali o delle Province autonome e, ove esistenti, subregionali. La norma prevede che ciascun presidente disponga di un voto per ogni cinquecento iscritti al proprio ordine, più la frazione superiore a 249 unità. L’applicazione di questo criterio presuppone l’identificazione del votante, superando implicitamente l’attuale previsione dell’articolo 2 del regolamento interno del Consiglio nazionale, secondo cui le elezioni delle cariche avvengono tramite schede, quindi con voto segreto.
Si prevedono, infine, misure per valorizzare il ruolo degli ordini professionali come organi sussidiari dello Stato. Si ricorda che gli ordini territoriali e le relative federazioni nazionali sono enti pubblici non economici e agiscono come organi sussidiari dello Stato per tutelare gli interessi pubblici connessi all’esercizio professionale.
La responsabilità penale
L’articolo 7 modifica il regime speciale della responsabilità penale per omicidio colposo e lesioni personali colpose nell’esercizio di una professione sanitaria. Nella disciplina vigente, la punibilità è esclusa se l’evento è dovuto a imperizia e il professionista ha rispettato le raccomandazioni delle linee guida, o, in mancanza, le buone pratiche clinico-assistenziali, e se le raccomandazioni sono adeguate al caso concreto.
La nuova disciplina estende l’esclusione della punibilità anche a negligenza e imprudenza, limitandola ai casi diversi dalla colpa grave. In questo modo il legislatore mette nero su bianco il principio di limitazione alla colpa non grave che era già stato sostenuto in via interpretativa dalle Sezioni unite penali della Cassazione per l’imperizia. Inoltre, le buone pratiche clinico-assistenziali non sono più un ripiego: sono poste sullo stesso piano delle linee guida, e la condizione dell’adeguatezza al caso concreto vale anche per esse.
Si introducono poi criteri specifici per accertare la colpa o il suo grado. Si terrà conto, a seconda dei casi, della scarsità delle risorse umane e materiali e delle carenze organizzative, limitatamente ai casi in cui non siano evitabili da parte del sanitario, della mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, della disponibilità concreta di terapie adeguate, della complessità della patologia o della difficoltà dell’attività sanitaria, dello specifico ruolo svolto in caso di cooperazione multidisciplinare, e della presenza di situazioni di urgenza o emergenza.
Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 43 del codice penale, il delitto è colposo quando l’evento, anche se previsto, non è voluto dall’agente e si verifica per negligenza, imprudenza o imperizia, o per inosservanza di leggi, regolamenti, ordini o discipline. La distinzione tra imperizia e le altre forme è rilevante, nella disciplina vigente, per l’esclusione o meno della punibilità. Con la nuova disciplina, le varie forme della colpa sono poste sullo stesso piano, e la distinzione si sposta sulla colpa grave. Resta da chiarire se i criteri riguardino solo omicidio colposo e lesioni personali colpose.
Si ricorda anche la norma transitoria di cui all’articolo 4, commi 8-septies e 8-octies, del D.L. 30 dicembre 2023, n. 215, convertito con modificazioni dalla L. 23 febbraio 2024, n. 18, che limita la responsabilità penale alla sola colpa grave per i casi di omicidio colposo e lesioni personali colpose commessi entro il 31 dicembre 2026, nell’esercizio di una professione sanitaria, in situazioni di grave carenza di personale.
La reiscrizione dei sanitari radiati
L’articolo 8, inserito in sede referente, introduce una disciplina speciale per la reiscrizione all’albo professionale dei sanitari radiati per fatti non dolosi commessi durante l’emergenza Covid, tra il 31 gennaio 2020 e il 31 marzo 2022. La possibilità è subordinata alle condizioni del comma 1 e, per le radiazioni derivanti da alcuni casi di condanna penale, alla condizione che sia intervenuta la riabilitazione. L’istanza va presentata alla Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della disciplina o, se successiva, dall’intervenuta riabilitazione. Il comma 3 chiarisce che dalla reiscrizione non consegue alcun diritto a risarcimenti o indennizzi per la radiazione.
Le condizioni del comma 1 richiedono, oltre alla natura non dolosa dei fatti e alla loro collocazione nel periodo indicato, che siano la diretta conseguenza della limitatezza delle conoscenze scientifiche, al momento del fatto, sulle patologie da Sars-CoV-2 e sulle terapie appropriate, della scarsità delle risorse umane e materiali disponibili in relazione al numero dei casi da trattare, e del minore grado di esperienza e conoscenze tecniche del personale non specializzato impiegato per l’emergenza. La previa riabilitazione è richiesta per il caso in cui la radiazione sia derivata dai casi di condanna penale richiamati dall’articolo 42 del regolamento di cui al D.P.R. 5 aprile 1950, n. 221.
Nella disciplina ordinaria sulla reiscrizione dei sanitari radiati, di cui al citato D.P.R. n. 221 del 1950, l’istanza è esaminata dal consiglio dell’ordine. La Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie, organo giurisdizionale, è competente per i ricorsi contro i provvedimenti degli ordini e delle federazioni. La disciplina ordinaria prevede che il sanitario radiato possa essere reiscritto se sono trascorsi cinque anni dalla radiazione, se ha tenuto condotta irreprensibile dopo la radiazione e se, nel caso di condanna penale, è intervenuta la riabilitazione. Resta da chiarire, anche in relazione al principio di eguaglianza, i rapporti tra disciplina ordinaria e speciale, specificando se il sanitario radiato possa comunque optare per l’istanza al consiglio secondo la disciplina ordinaria e se, per la reiscrizione speciale, serva comunque il requisito della condotta irreprensibile.
Il testo non menziona mai esplicitamente l’obbligo vaccinale o i No Vax: parla genericamente di fatti non dolosi commessi durante l’emergenza Covid. Ma la formulazione ampia permette di ricomprendere anche quei sanitari che, durante il periodo pandemico, hanno promosso terapie anti-scientifiche o si sono resi protagonisti di condotte contrarie alle indicazioni scientifiche, e che per questo sono stati radiati. È su questo lo stop di due mesi si è risolto in un nulla di fatto: la norma è rimasta invariata.
La responsabilità civile
L’articolo 9 modifica il regime di responsabilità professionale dell’esercente una professione sanitaria, con particolare riferimento alla responsabilità civile. La nuova disciplina pone le buone pratiche clinico-assistenziali, non più come ripiego, sullo stesso piano delle raccomandazioni delle linee guida, fatte salve le specificità del caso concreto.
Si tratta anche di modifiche formali. In particolare, viene soppresso il riferimento a linee guida e buone pratiche, riferimento che la norma vigente pone con riguardo alla determinazione del danno a carico del professionista, e non all’accertamento della colpa del professionista che se ne è discostato. Si introducono poi criteri specifici per accertare la colpa o il suo grado. Oltre a far salvo il principio secondo cui, nel contratto di opera professionale, se la prestazione implica la soluzione di problemi tecnici di speciale difficoltà, il prestatore risponde dei danni solo per dolo o colpa grave, si terrà conto, a seconda dei casi, della scarsità delle risorse umane e materiali e delle carenze organizzative, limitatamente ai casi in cui non siano evitabili da parte del sanitario, della mancanza, limitatezza o contraddittorietà delle conoscenze scientifiche sulla patologia o sulla terapia, della disponibilità concreta di terapie adeguate, della complessità della patologia o della difficoltà dell’attività sanitaria, dello specifico ruolo svolto in caso di cooperazione multidisciplinare, e della presenza di situazioni di urgenza o emergenza.
Si ricorda che, ai sensi dell’articolo 7 della L. 8 marzo 2017, n. 24, il sanitario risponde del proprio operato secondo il regime della responsabilità extracontrattuale, o aquiliana, salvo che abbia agito nell’adempimento di un’obbligazione contrattuale con il paziente, mentre la struttura sanitaria o socio-sanitaria, pubblica o privata, che si avvalga dell’opera di esercenti le professioni sanitarie, anche se scelti dal paziente e anche se non dipendenti, risponde delle condotte dolose o colpose dei professionisti secondo il regime della responsabilità contrattuale. Il danno conseguente all’attività della struttura e del sanitario è risarcito sulla base delle tabelle definite secondo la procedura e i criteri richiamati dal comma 4 dell’articolo 7 della L. n. 24. L’azione di responsabilità amministrativa, l’azione di rivalsa della struttura privata e l’azione di surrogazione dell’impresa assicurativa sono esperibili nei confronti del sanitario solo per dolo o colpa grave.
Resta da chiarire gli effetti del riferimento all’accertamento del grado, considerato che la distinzione tra gradi di colpa è prevista solo per le azioni di rivalsa e di responsabilità amministrativa, e che la norma generale sull’esclusione della responsabilità per colpa non grave riguarda solo i contratti di opera professionale, non la responsabilità extracontrattuale, e limitatamente ai casi di problemi tecnici di speciale difficoltà. Resta inoltre da chiarire se la locuzione “esercente l’attività sanitaria” comprenda anche il personale non rientrante in ordini professionali, e da definire i profili di diritto transitorio.
Le disposizioni finanziarie e finali
L’articolo 10, riformulato in sede referente, specifica che dai decreti legislativi di cui agli articoli da 1 a 6 non devono derivare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Agli adempimenti le amministrazioni competenti provvedono con le risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente. L’articolo 11 reca la clausola di salvaguardia per le autonomie territoriali speciali.
