Gentile Direttore, alla fine, l’interessata ha chiesto il collocamento in congedo, ma l’attività libero-professionale svolta durante l’indebita fruizione di permessi e congedi retribuiti è stato sanzionato perché causativo di danno erariale patrimoniale e da disservizio.
Ne sono stati chiamati a rispondere sia la diretta fruitrice, la Capitana medico della Guardia di Finanza con l’incarico di Capo dell’ufficio sanitario, sia il Colonnello Comandante del reparto per aver omesso, con colpa grave, di esercitare la necessaria vigilanza sul suo operato, autorizzando la concessione e la fruizione di permessi privi della prescritta documentazione giustificativa e omettendo di disporre le verifiche dovute sulla regolarità delle assenze e la compatibilità dell’attività libero-professionale svolta, con gli obblighi di servizio.
Anche in sede penale militare è stata esercitata l’azione a carico della Capitana che ha portato all’accertamento del reato di truffa militare pluriaggravata e continuata, esitata in un procedimento che ha accertato la positiva conclusione della messa alla prova e la restituzione della somma di € 15.320,41 con conseguente dichiarazione di estinzione del reato.
Tale somma, in sede di condanna contabile, è stata detratta dalla sanzione applicata onde evitare una duplicazione del ristoro per il medesimo pregiudizio.
Ma, anche se per effetto dell’istituto premiale della messa alla prova, previsto dal c.p.p., il reato è estinto, non altrettanto vale per l’obbligazione risarcitoria che non si estingue, qualora sia accertato un ulteriore pregiudizio patrimoniale in capo all’Amministrazione.
La condanna che la Capitana medico ha conseguito in sede giudiziaria è stata determinata dall’aver svolto un’intensa e continuativa – avendo compreso il periodo da novembre 2018 all’ottobre 2022 – attività libero-professionale (in particolare come medico certificatore per il rilascio e il rinnovo di patenti di guida e come medico convenzionato presso una ULSS e presso ambulatori privati), in coincidenza con numerosi periodi di assenza retribuita dal servizio.
La condanna è, quindi, scaturita dalla sovrapposizione temporale tra le giornate di servizio o di assenza retribuita e l’attività libero-professionale.
Ma c’è stata anche un’assoluzione.
Il collegio giudicante ha ritenuto che le assenze riferibili a maternità, congedo parentale, licenze ordinarie e permessi regolarmente autorizzati non possano costituire danno erariale, mancando in tali ipotesi l’antigiuridicità della condotta, l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave e il nesso eziologico con un effettivo pregiudizio patrimoniale per l’Amministrazione.
L’istituto dell’interdizione, è stato ritenuto, non comporti per il medico militare un divieto generale di esercitare attività libero- professionale in ambito civile.
Le direttive dell’Ispettorato Generale della Sanità militare del 2014 e il decreto dirigenziale del 2011 non prevedono la sospensione automatica della capacità certificativa in caso di interdizione o astensione per gravidanza, ma soltanto in presenza di malattia, aspettativa per motivi di salute o sospensione dal servizio.
E, in fattispecie, la Capitana si sarebbe limitata a svolgere attività di refertazione radiologica priva di contatto con i pazienti e a svolgere l’attività di medico certificatore per i rinnovi di patente, limitata a brevi accertamenti anamnestici e oculistici di minima invasività, svolti in ambienti non ospedalieri e privi di rischio biologico.
Tali circostanze confermano, secondo il giudice che l’attività libero-professionale esercitata nel periodo di interdizione era compatibile con le condizioni di salute e non interferiva con la finalità del provvedimento, volto esclusivamente a prevenire l’esposizione al rischio biologico.
Analoghe considerazioni sono state effettuate per i successivi periodi di astensione obbligatoria e congedo parentale, legittimamente fruiti e regolarmente autorizzati, in conformità ai principi affermati dalla Corte dei conti secondo i quali l’Amministrazione è tenuta a garantire la continuità del servizio mediante la sostituzione del personale assente.
I relativi costi costituiscono, quindi, una conseguenza fisiologica dell’organizzazione del lavoro e non possono essere imputati al dipendente, mancando il nesso causale tra la spesa sostenuta e una condotta antigiuridica imputabile alla convenuta.
Per tali periodi la Capitana aveva pieno diritto all’astensione dal servizio e alla corresponsione degli emolumenti, indipendentemente dall’eventuale esercizio di attività libero- professionali, non vietate dalla normativa vigente per i medici militari.
Nessuno di tali istituti è stato ritenuto incompatibile con l’esercizio dell’attività libero-professionale da parte del medico militare non esistendo norma alcuna che ne sancisca il divieto in quanto, durante il periodo di licenza ordinaria – cui è riconducibile la maggior parte delle giornate di assenza contestate – il personale sanitario delle FF.AA. può svolgere la propria attività libero-professionale.
L’art. 36, c. 3, della Costituzione che garantisce il diritto del lavoratore alle ferie annuali retribuite è stato ritenuto che debba essere letto alla luce dell’art. 47 del D.P.R. n. 395/1995 il quale riconosce al personale militare il diritto a un periodo di licenza ordinaria retribuita in ogni anno di servizio durante il quale il militare percepisce la normale retribuzione e può disporre liberamente del proprio tempo, anche dedicandosi ad attività professionali, in assenza di specifiche incompatibilità.
Ciò perché, anche nell’ipotesi in cui la Capitana non avesse svolto alcuna attività libero-professionale, l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque corrispondere i relativi emolumenti e provvedere alla sua sostituzione, trattandosi di costi fisiologici connessi alla necessità di garantire la continuità del servizio sanitario.
Differenti valutazioni per la condotta tenuta nei periodi in cui l’attività libero-professionale è stata svolta in concomitanza con l’orario di lavoro, in violazione degli obblighi di servizio stante anche la nota del Comando generale della GdF ai sensi della quale eventuali attività libero-professionali possono essere svolte esclusivamente al di fuori dell’orario di servizio e, in ogni caso, non devono interferire con il corretto svolgimento dei compiti istituzionali, né assorbire in modo eccessivo le energie fisiche e intellettuali, pregiudicando la piena disponibilità e l’efficienza del militare.
Tanto perché il riconoscimento legislativo della possibilità per i medici militari di svolgere attività libero-professionale non equivale a un’autorizzazione incondizionata, né comporta l’esonero dai doveri di servizio e dagli obblighi derivanti dallo status militare.
Il principio affermato è, quindi, che la legittimità dell’attività non esclude la sua illiceità in concreto, quando essa venga svolta durante l’orario di servizio, in violazione dell’obbligo di presenza, o determini una sistematica sottrazione di energie psico-fisiche al perseguimento dei fini istituzionali, arrecando un pregiudizio organizzativo e funzionale all’Amministrazione di appartenenza.
E, nel caso di specie, ciò ha fatto registrare una violazione grave e sistematica dei doveri di servizio, senza contare che la funzione di Capo Ufficio sanitario, comportando responsabilità organizzative e operative, richiede la presenza fisica presso la sede, incompatibile con assenze prolungate e spostamenti in altre province.
Sulla stessa incombeva, dunque, l’onere di controllare i dati consuntivi relativi alle proprie attività, oltre a quelle del proprio ufficio.
Da qui il nesso causale tra le condotte illecite poste in essere dalla Capitana e il danno erariale patrimoniale contestato, rappresentato dall’indebita percezione di emolumenti per giornate in cui non ha reso la prestazione lavorativa dovuta.
A cui si è aggiunto quello da disservizio in quanto la sua assenza ha comportato la mancata erogazione del servizio sanitario presso il Reparto competente per l’assistenza di circa 3.000 militari, con conseguente pregiudizio all’organizzazione e al regolare svolgimento delle prestazioni urgenti e ordinarie.
Il tutto connotato da dolo, ovvero da coscienza e volontà non solo dell’inosservanza dei propri obblighi di servizio, ma anche delle conseguenze dannose arrecate al Corpo, accettate come possibile effetto del proprio agire perché la Capitana, in qualità di ufficiale medico e Capo dell’Ufficio Sanitario, era perfettamente a conoscenza della normativa di riferimento.
Ulteriore elemento rilevante è costituito dall’evidente sproporzione tra i redditi percepiti per l’attività di servizio e quelli derivanti dall’attività libero-professionale: nel 2018 la Capitana ha percepito € 36.088,00 dalla Guardia di Finanza e € 64.979,00 per attività privata; nel 2019 € 36.055,00 e € 114.047,00; nel 2020 € 38.026,00 e € 108.517,00.
Le altre condotte oggetto di contestazione si articolano in tre distinte tipologie di assenze: licenze straordinarie per gravi motivi, permessi per diritto allo studio e licenze per aggiornamento scientifico.
Nel complesso, la ricostruzione dei fatti ha evidenziato che tutte furono effettuate in difetto dei presupposti normativi e che, durante tali periodi, la Capitana svolse complessivamente 2.747 prestazioni libero-professionali, in evidente incompatibilità con le finalità giustificative degli istituti invocati.
E che elemento comune a tutte fosse la carenza o l’inadeguatezza della documentazione giustificativa prescritta dalla normativa regolamentare, unitamente al contestuale svolgimento di prestazioni libero-professionali incompatibili con i presupposti e le finalità degli istituti invocati.
Il volume di attività registrato – per intensità, continuità e distribuzione territoriale – è apparso manifestamente incompatibile con la partecipazione effettiva a corsi universitari o ad attività didattiche strutturate, confermando la natura meramente strumentale della fruizione dei permessi.
Neppure l’assenza di irregolarità rilevata dalle ispezioni annuali presso il Reparto ha avuto la capacità di escludere l’illegittimità delle assenze posto che esse perseguono finalità di controllo generale sull’organizzazione e sul funzionamento del reparto e non comportano necessariamente la verifica analitica delle singole pratiche di personale.
In buona sostanza, l’assenza di rilievi ispettivi non equivale all’accertamento della liceità della condotta, né può assumere efficacia “sanante” rispetto alla mancata produzione della documentazione prescritta.
Quanto al Colonnello comandante del reparto, la sua responsabilità è perché autorizzò la Capitana a fruire complessivamente di 100 giornate di assenza senza richiedere né accertare la produzione della documentazione giustificativa prescritta dalla normativa e dalla Circolare del Comando Generale.
Il danno erariale derivante dalla fruizione di permessi e licenze in assenza della prescritta documentazione giustificativa è stata la conseguenza del concorso causale di due condotte, entrambe connotate da colpa grave, attiva della Capitana ed omissiva del Colonnello.
La colpa grave della Capitana si è manifestata nella consapevole violazione dei propri doveri di servizio, nella costante omissione della documentazione richiesta e nell’utilizzo distorto degli istituti giustificativi delle assenze, impiegati in modo strumentale per consentire lo svolgimento di attività libero- professionali remunerate.
La sistematicità e la piena consapevolezza dell’illegittimità della condotta ne ha connotato la particolare gravità in quanto in qualità di ufficiale medico con elevata qualifica e competenza professionale, non poteva ignorare che la fruizione di benefici eccezionali presupponesse l’esibizione di idonea documentazione e che lo svolgimento di un’intensa attività libero-professionale fosse incompatibile con i presupposti degli istituti invocati.
La colpa grave del superiore gerarchico si è configurata, invece, nella sistematica omissione dei doveri di vigilanza e di controllo propri della funzione di comando in virtù della quale ha autorizzato ripetutamente assenze senza verificare la sussistenza dei presupposti normativi e senza richiedere la documentazione prevista, venendo meno agli obblighi che la normativa regolamentare pone espressamente a carico dei comandanti di reparto il quale, nello specifico era stato anche informato della mancata produzione delle attestazioni e, ciononostante ha continuato ad autorizzare le assenze, dimostrando consapevolezza dell’irregolarità delle richieste.
Ciò esclude la mera disattenzione, configurando invece una colpevole inerzia, qualificabile come abdicazione ai doveri di vigilanza insiti nella funzione dirigenziale.
Il concorso causale tra le due condotte emerge dall’inscindibile concatenazione tra l’iniziativa illecita della Capitana e l’inerzia del Colonnello.
Tale rapporto causale tuttavia è stato giudicato limitato alle voci di danno relative alle assenze illegittimamente autorizzate (licenze per gravi motivi, permessi per diritto allo studio e licenze per aggiornamento scientifico), mentre restano escluse le ulteriori poste di danno — quali le assenze ingiustificate durante l’orario di servizio e i costi di sostituzione — riconducibili a condotte imputabili alla sola Capitana o riferibili a periodi successivi al collocamento in quiescenza del Colonnello.
Fernanda Fraioli
Presidente di Sezione della Corte dei Conti
Procuratore regionale per il Piemonte
