Gentile Direttore,
per convenzione il tempo da una generazione all’altra è calcolato in venticinque anni, giusto il tempo che ci separa dall’approvazione avvenuta, appunto venticinque anni, nelle Assemblee di Camera e Senato del Parlamento Italiano, con voto unanime, della legge 251/00 “Disciplina delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione nonché della professione di ostetrica”: nel quadro del complesso processo legislativo di riforma delle professioni sanitarie, questa costituì’ la terza fase dopo il dlgs502/92 che portò la formazione all’università e varò i nuovi profili professionali e dopo la legge 42/99 che nell’abolire i mansionari e il concetto di ausiliarietà, dando valore di legge ai contenuti dei decreti sui profili professionali rese le competenze dinamiche in relazione ai contenuti formativi e dei codici deontologici.
E’, quindi, trascorsa un’intera generazione di professionisti della salute che non solo non hanno vissuto l’irrepetibile stupenda stagione di riforme dell’ordinamento e della formazione delle professioni sanitarie infermieristiche, tecniche, della riabilitazione, della prevenzione, della professione di ostetrica ed anche della professione sociosanitaria di assistente sociale, ma talora ne ignorano in tutto o in parte i contenuti ma soprattutto come l’abbiamo realizzato con le difficoltà ma anche con l’estremo consenso ricevuto e percepito.
E’ una stagione che ho vissuto in prima persona partecipando sia alla redazione che nel convincere e coinvolgere deputati e senatori per l’approvazione, in particolare come consigliere per le professioni sanitarie nei governi di allora, riuscendo a mutare radicalmente, evolvendola, tutta la normativa formativa ed ordinamentale con immediate ricadute contrattuali in breve tempo rese esigibili: dall’inquadramento dal sesto livello, quello dei diplomati per capire, ora categoria C, si passò, in blocco, tutti, nessuno escluso, in categoria D, cioè il settimo livello quello del personale laureato.
Il contesto storico della legge 251/00
La fine degli anni Novanta in Italia è stata caratterizzata da un crescente riconoscimento della complessità e dell’importanza delle professioni sanitarie nell’ambito della salute pubblica; precedentemente, molte delle figure sanitarie, in particolare l’infermiere, erano considerate quasi esclusivamente come “ausiliarie” al lavoro del medico, con compiti prevalentemente esecutivi e poco spazio per l’autonomia decisionale.
Le crescenti esigenze della società, unitamente a una maggiore consapevolezza del valore delle prestazioni sanitarie infermieristiche, tecniche, riabilitative ecc, hanno spinto il legislatore a intervenire con una normativa capace di valorizzare la professionalità, la formazione universitaria e l’autonomia decisionale di queste figure: la legge 251 del 2000 nasce, dunque, come risposta a queste istanze e come strumento per allineare l’Italia ai sistemi sanitari più avanzati d’Europa.
Molti la ricordano come la legge della dirigenza, ma questo fu uno degli aspetti e delle conseguenze rilevanti ma non l’esclusivo; innanzitutto per la prima volta, dopo tre legislature e dopo dieci anni da quando il Parlamento iniziò a esaminare i primi testi di legge sulla materia, il processo di riforma di queste professioni sanitarie entrava realmente vicino alla sua conclusione, o quantomeno alla sua definizione quasi complessiva (mancava la parte ordinistica che arrivò 18 anni dopo), grazie e per effetto della legge 251/00, in un quadro completamente mutato: infatti contrariamente al passato era avvenuto non più in contrasto o in contrapposizione tra professioni e in particolare con quelle mediche, ma in un clima di generale consenso, pur tenendo conto che le innovazioni introdotte non sono di poco conto, anzi hanno sovvertito la precedente realtà dell’organizzazione del lavoro in sanità.
Questo stupendo clima politico unitario e riformistico, grazie anche alle capacità dei due relatori Augusto Battaglia alla Camera e Ferdinando Di Iorio al Senato, permise il varo di questa legge, che al contrario della legge 42/99 non fu d’iniziativa governativa, bensì d’iniziativa parlamentare, quasi tutti i parlamentari presentatori dei testi poi confluiti in unico testo erano, tra l’altro anche medici, testo votato all’unanimità e divenendo, a mio giudizio, la vera legge quadro del settore, la più profonda e innovativa riforma dell’organizzazione del lavoro in sanità che non ha pari in nessun altro comparto.
I contenuti principali della legge 251/00
Per comprendere appieno l’enorme valore di questa legge, mi pare opportuno citare i due primi commi dell’articolo 1, analogo nei contenuti alle successive aree delle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione, commi che presentano un elevato valore legislativo, con un tenore quasi da legge costituzionale, in particolare il secondo comma:
L’art. 1 di tale legge sancisce che:
“1. Gli operatori delle professioni sanitarie dell’area delle scienze infermieristiche e della professione sanitaria ostetrica svolgono con autonomia professionale attività dirette alla prevenzione, alla cura e salvaguardia della salute individuale e collettiva, espletando le funzioni individuate dalle norme istitutive dei relativi profili professionali nonché dagli specifici codici deontologici ed utilizzando metodologie di pianificazione per obiettivi dell’assistenza.
2.Lo Stato e le regioni promuovono, nell’esercizio delle proprie funzioni legislative, di indirizzo, di programmazione ed amministrative, la valorizzazione e la responsabilizzazione delle funzioni e del ruolo delle professioni infermieristico – ostetriche al fine di contribuire alla realizzazione del diritto alla salute, al processo di aziendalizzazione nel Servizio sanitario nazionale, all’integrazione dell’organizzazione del lavoro della sanità in Italia con quelle degli altri Stati dell’Unione europea.
Per effetto di questo quadro normativo è dato osservare che ciascuna delle 22 professioni sanitarie: è una professione autonoma (art. 1 l. n. 42/1999 e art. 1, comma 1, l. 251/2000), essendo stata abrogata la definizione di “professione sanitaria ausiliaria” ex art. 1, comma 1; l’oggetto della professione è costituito dalle “attività dirette alla prevenzione, alla cura e salvaguardia della salute individuale e collettiva” (art. 1, comma 1, l. n. 251/2000); le funzioni proprie della professione sono definite “dalle norme istitutive dei relativi profili professionali nonché dagli specifici codici deontologici ed utilizzando metodologie di pianificazione per obiettivi dell’assistenza” (art. 1, comma 1, l. 251/2000); •ulteriori funzioni possono essere stabilite dallo Stato e dalle Regioni nell’esercizio delle proprie funzioni legislative, di indirizzo, di programmazione ed amministrative.
La legge 251, inoltre, dando vita alla laurea (allora c’era il diploma universitario abilitante la professione) ora definita magistrale o specialistica, dette indicazioni per l’attivazione del servizio infermieristico, del servizio sociale professionale e delle altre professioni sanitarie e dell’istituzione di un nuovo dirigente sanitario proveniente da queste professioni; con questa legge si cambia l’organizzazione delle Aziende sanitarie: i servizi di queste professioni e in molte realtà aggregati in specifici Dipartimenti sono una realtà diffusa, centrale e strategica nella Aziende Sanitarie.
Oggi saranno oltre 700 di questi nuovi dirigenti sanitari e dirigenti assistenti sociali, frutto degli articoli 6 e 7 della legge 251/00 inseriti nello stesso contratto della dirigenza medica e sanitaria, anche se non è stata riconosciuta a loro gli stessi diritti e doveri legati all’incompatibilità, in numero non ancora adeguato alle esigenze delle aziende sanitarie, ma sono una realtà in crescita e con compiti e responsabilità crescenti, sempre più riconosciute e apprezzate.
L’impatto della legge sulle professioni della salute
Si è trattato, quindi, di una legge quadro che ha permesso il consolidamento anzi una forte accelerazione dell’evoluzione di queste professioni della salute del loro protagonismo strategico per ruolo e per funzione quali soggetti altrettanto fondamentali in una avanzata visione di un’organizzazione che attui il diritto alla salute, costituzionalmente garantito, attraverso il comune concorso della pluralità delle professioni e dei profili professionali.
Anche, ma forse soprattutto, per questa legge l’attenzione verso la valorizzazione delle professioni della salute può costituire una scelta strategica fondamentale e centrale per il rilancio se non la ricostruzione di un SSN secondo i principi fondamentali, troppo disattesi, contenuti nella legge 833/78 di riforma sanitaria, democratizzando il processo di aziendalizzazione nella sanità evolvendo l’organizzazione del lavoro in sanità in una modalità nuova e discontinua più adeguata all’evoluzione scientifica e tecnologica riuscendo a coniugare le attese, i diritti e le prospettive sia dei cittadini che degli operatori.
L’individuazione di servizi autonomi con responsabilità dirigenziale per tutte le aree delle professioni della salute del comparto costituisce il necessario presupposto per il raggiungimento dei livelli di autonomia e di qualificazione dei professionisti conseguenti alla progressione conseguente alla riforma sia del loro percorso formativo mediante l’istituzione delle lauree abilitanti la professione, delle lauree magistrali, dei master specialistici e di quelli in management che dell’esercizio professionale di cui alle leggi 42/99 e 251/00, nonché della legge istitutiva della professione di assistente sociale.
Una volontà politica di come ricostruire un SSN regolato dal missione di soddisfare prioritariamente il diritto alla salute, in particolare nel mutato quadro epidemiologico e nosologico del Paese, dovrebbe avere un disegno strategico più complessivo di costruzione di un processo partecipato e condiviso di costruzione del modello di governance in sanità e dei provvedimenti di ammodernamento del S.S.N., con l’obiettivo di valorizzare le professioni sanitarie e sociosanitarie attraverso l’ applicazione estensiva, partecipata e condivisa, del complesso delle norme che le regolano, adeguandole in forma più evoluta sia per queste professioni della salute ma anche per le altre professioni sanitarie, comprese quelle mediche.
La legge 251 del 2000, è divenuta la “Riforma delle professioni sanitarie” per antonomasia, rappresenta, quindi, uno dei pilastri fondamentali della modernizzazione del sistema sanitario italiano, delineando una nuova visione delle professioni della salute, fondandosi su alcuni principi chiave: autonomia professionale: i professionisti interessati i hanno acquisito una maggiore capacità decisionale e operativa, potendo intervenire direttamente nelle procedure di assistenza; formazione avanzata: la legge ha previsto percorsi universitari specifici e la possibilità di accedere a master e dottorati di ricerca, elevando la qualità della formazione; collaborazione interdisciplinare: ha promosso un modello di lavoro basato sulla cooperazione tra diverse figure professionali, migliorando l’efficienza dei servizi.
Negli anni successivi alla promulgazione della legge, il sistema sanitario italiano ha beneficiato di numerosi cambiamenti positivi: i professionisti sanitari coinvolti hanno assunto un ruolo centrale nell’assistenza ai pazienti, contribuendo alla riduzione dei tempi di attesa e migliorando la qualità delle cure; la formazione accademica avanzata ha favorito l’innovazione e lo sviluppo di nuove competenze, rendendo questi professionisti più preparato ad affrontare le sfide moderne; è aumentata la valorizzazione delle professioni della salute, contribuendo a un miglioramento delle condizioni di lavoro anche se l’ottimo possibile non è stato ancora raggiunto.
Le sfide successive
Infatti, nonostante i progressi, la legge 251/00 non è stata esente da critiche e difficoltà: sottofinanziamento: l’implementazione delle nuove misure ha incontrato ostacoli legati alla mancanza di risorse economiche adeguate; disparità regionali: l’applicazione della legge è stata variabile nelle diverse regioni italiane, con differenze significative nei livelli di autonomia e formazione; resistenza culturale: in alcuni contesti, l’autonomia accordata ai professionisti sanitari ha incontrato opposizioni legate a tradizioni consolidate.
Guardando ai prossimi anni, è essenziale continuare a investire nella formazione e valorizzazione delle professioni della salute e, a tal fine alcuni obiettivi chiave includono: garantire finanziamenti adeguati alla formazione e l’assunzione di nuovo personale e il miglioramento delle retribuzioni contrattuali; rivedere l’attuale formazione universitaria in modalità più avanzate ed adeguate in grado di assicurare una diversa e più qualificata capacità di risposta ai nuovi bisogni di salute per il mutato quadro epidemiologico e demografico del Paese; prevedere la completa omogeneizzazione normativa alla dirigenza medica e sanitaria del sistema degli incarichi professionali e gestionali e nell’esercizio libero professionale intra moenia e della conseguente esclusività del rapporto di lavoro nonché analogo accreditamento professionale per chi eserciti l’esercizio libero professionale come unica attività; promuovere una maggiore uniformità ai livelli più alti, nell’applicazione della legge su tutto il territorio nazionale; favorire l’integrazione tecnologica, con particolare attenzione alla telemedicina e alla digitalizzazione dei servizi sanitari.
La legge 251/00 ha rappresentato un cambio di paradigma nel modo in cui le professioni sanitarie vengono concepite e valorizzate in Italia; a venticinque anni dalla sua introduzione, il bilancio è nel complesso positivo, ma esistono ancora margini larghi di miglioramento.
Sarebbe augurabile da parte delle rappresentanze professionali interessate celebrarne l’anniversario non solo per riconoscere i risultati raggiunti, ma anche impegnarsi per affrontare le sfide che ancora permangono, garantendo un sistema sanitario e sociosanitario più equo, efficiente e innovativo per tutti e per tali motivi ed obiettivi sarebbe opportuno, a mio giudizio, dar vita ad uno specifico evento celebrativo pubblico e partecipato, non solo per consolidare i quanto previsto nella legge 251 ma anche per ipotizzare gli obiettivi e le tappe per andare oltre, per quanto possibile, sempre nell’obiettivo di garantire le migliori prestazioni di salute nei tempi più veloci e nella migliore qualità possibile.
Saverio Proia
