L’Italia e il Pnrr: un percorso ancora in salita …

Al di là della retorica andiamo a vedere i dati da fonti accreditate: Regis Centro Studi Confindustria e UPB del Parlamento italiano …

In un recente Report l’Ufficio Studi della Confindustria ha aggiornato le sue valutazioni sullo stato di avanzamento del PNRR, Piano Nazionale di Rinascita e Resilienza, che dovrebbe concludersi nel 2026, ovvero tra 16 mesi:

• L’impatto del PNRR sulla crescita del PIL. Nel Piano Strutturale di Bilancio (PSB) di fine settembre, l’impatto del PNRR sulla crescita del PIL italiano è stato rivisto al ribasso nel 2024 e 2025, e alzato nel 2026 rispetto a quanto indicato nel DEF di aprile scorso. Le stime più recenti sembrano scontare non solo un ritardo nell’implementazione delle misure rispetto a quanto pianificato, ma anche un peggioramento nel grado di efficienza (“medio” e non più “alto”) nello spendere le risorse.
• Programmazione finanziaria e progettuale: i numeri del PNRR. La previsione di spesa sostenuta al 31 ottobre 2024 era di 58,6 miliardi di euro (30% dei 194,4 miliardi di risorse totali a disposizione). Tuttavia, dal monitoraggio della pianificazione finanziaria e progettuale emerge che al 13 dicembre sono state attivate il 95% delle risorse del Piano e sono stati siglati contratti (risorse impegnate) per 125 miliardi (64%), ma questo non vuol dire che l’implementazione reale sia allo stesso livello. Firmare contratti non vuol dire aver speso importi equivalenti …
• Spese sostenute e potenziali ritardi di spesa, misura per misura. Per il 2024 erano previste spese per 42,2 miliardi. I 14 miliardi registrati su REGIS al 31 ottobre hanno riguardato principalmente misure quali i crediti d’imposta, gli investimenti ferroviari e gli investimenti in edilizia scolastica. Tra le misure più critiche, cioè con un livello di spesa inferiore al 25% del pianificato fino al 2024, ci sono le “politiche attive del mercato del lavoro (ALPMs)” e gli investimenti “Tecnologie a zero emissioni nette” e i “Contratti di filiera agricoltura”, A proposito dei “made in Italy” …
• Il confronto internazionale. Nonostante i possibili ritardi di spesa, il Piano italiano sta avanzando con una velocità di implementazione che sembra superiore ad altri Paesi. L’Italia ha raggiunto il 43% dei traguardi e obiettivi concordati con la Commissione Europea contro il 28% medio dei paesi con un piano che vale almeno 5 miliardi; inoltre ha ricevuto il 63% delle risorse, ben sopra la media europea del 48%.

I Report di Confindustria e di UPB presentano dati non del tutto allineati rispetto all’ultima dichiarazione del Governo perché riferiti a una rilevazione dei dati effettuata circa un mese prima:

• La spesa sostenuta fino al 31 ottobre 2024 è di 14 miliardi, cioè circa 3 miliardi in meno rispetto ai 17 dichiarati dal Governo;

• Inoltre, è in corso una nuova revisione del PNRR, per cui è probabile una ulteriore modifica della pianificazione di spesa di alcune misure, comprese quelle nel 2024. E’ plausibile che calino da 42,2 miliardi nel 2024 ai 22 miliardi citati nella dichiarazione governativa.

È da tenere presente che non è stato possibile aggiornare i dati da parte di Confindustria poiché dal 7 novembre 2024 non ha più accesso alla piattaforma REGIS, ma solo ai dati di Italia Domani che sono insufficienti a fornire una panoramica precisa e tempestiva dell’andamento del PNRR.

Crescita del PIL attribuibile all’impatto del PNRR
Qual è stato finora e quale sarà nei prossimi anni l’impatto del PNRR sul PIL?
Nel DEF di aprile era previsto un impatto del PNRR sul PIL di 0,9 punti percentuali (p.p.) di crescita aggiuntiva per il 2024, ma nella stima aggiornata del PSB, a ormai pochi mesi dalla fine dell’anno, l’impatto stimato è crollato a 0,1 punto percentuale.

Revisioni al ribasso sulle stime di impatto erano già avvenute in passato: per esempio, per il 2023 la stima di impatto annuale del PNRR è passata da +0,7 p.p. nel DEF 2021 a +0,5 p.p. nel DEF 2024, ovvero “a consuntivo” rispetto alle informazioni sulla spesa effettiva. Revisioni ancora più ampie si sono registrate per il 2021 e 2022 (Grafico 1).

Grafico 1 Impatto annuale del PNRR sul PIL, Modello QUEST-III R&D

Fonte: Elaborazioni Centro Studi Confindustria su dati DEF e PSB

Allo stesso tempo, tuttavia, il Governo nelle successive revisioni ha mantenuto l’impatto cumulato all’ultimo anno pressoché invariato, sotto l’ipotesi implicita che tutte le risorse saranno comunque spese entro la finestra di implementazione 2020-2026. Nel PSB, la stima di impatto cumulato al 2026, sotto l’ipotesi di “efficienza alta”, è stata rivista leggermente al rialzo rispetto al DEF di aprile, da 3,4 p.p. a 3,7 p.p.

Questo però diventa un problema ora che mancano solo 16 mesi alla conclusione del Piano. In particolare, gli 0,8 p.p. di crescita aggiuntiva “spariti” dal 2024 (si veda Grafico 1) sono stati quasi completamente attribuiti all’ultimo anno: infatti la stima di impatto del PNRR sul PIL 2026 si è raddoppiata, da +0,8 a +1,6 p.p. Una stima di crescita aggiuntiva così ampia, tuttavia, fa sorgere molte perplessità.

I previsori nazionali e internazionali danno ad oggi una crescita nel 2026 intorno all’1%, quindi non paiono scontare uno scenario di impatto del Piano così ampio.

Il livello di efficienza nell’implementazione dei progetti
Nel PNRR iniziale di aprile 2021 erano state formulate stime di impatto ex ante secondo tre diversi livelli di efficienza. Nei documenti successivi, tuttavia, è stata sempre aggiornata e presa come riferimento soltanto l’ipotesi di “efficienza alta”, senza che il Governo chiarisse quale scenario ritenesse più realistico.

Dal più recente PSB emerge, per la prima volta, un giudizio implicito di “efficienza media” nell’attuazione finora delle spese del PNRR: il profilo annuale degli impatti sul PIL per gli investimenti (distinti tra “già implementati” e “da implementare”) riportato nella Tavola III.4.1 del PSB risulta infatti quasi sovrapponibile a quello dello scenario “prudenziale” con efficienza media detto “prudenziale”) della Tavola A.V.1 del PSB, appaiono quasi sovrapponibili (Tabella A).

Tabella A – Impatti sul PIL reale secondo il Piano Strutturale di Bilancio 2024

Fonte: Elaborazioni MEF-DT, modello QUEST-III R&D (PSB, pagine 177 e 197)

La programmazione finanziaria e progettuale: i numeri del PNRR
L’ammontare di spesa sostenuta o effettuata, pari a 58,6 miliardi di euro al 31 ottobre, è forse il dato più noto per indicare lo stato di avanzamento del Piano; tuttavia, considerare solo questo valore rischia di offuscare la comprensione completa dello stato di avanzamento di tutto il Piano. Infatti, il sistema di monitoraggio e rendicontazione REGIS consente, attraverso specifici indicatori, di quantificare in dettaglio le varie fasi della pianificazione a monte, rendendo visibile la progressione dell’utilizzo dei 194,4 miliardi di risorse finanziarie del dispositivo per la ripresa e resilienza RRF (Grafico 2).

Grafico 2 – Programmazione finanziaria e progettuale del PNRR

Come si può vedere la Misura 6- Salute è una di quelle maggiormente in ritardo nella sua attuazione …

Quanto è stato speso finora?
Il dato utilizzato per riassumere lo stato di avanzamento del Piano è la spesa sostenuta, al 31 ottobre pari a 54,1 miliardi di euro, ovvero il 67% della dotazione di risorse prevista entro la fine del 2024, pari a 87,6 miliardi; per differenza nei due mesi mancati si sarebbero dovuti teoricamente spendere 32,7 miliardi entro fine anno, escludendo l’ipotesi di un parziale rinvio. Se la spesa sostenuta viene valutata rispetto alla dotazione complessiva del dispositivo RRF, la percentuale cala al 30% e le risorse da spendere salgono a 136 miliardi entro fine 2026 (Grafico 3). Infatti, nel 2025 e 2026 sono pianificate spese per oltre 57 e 49 miliardi, importi decisamente consistenti e di difficile realizzazione.

Grafico 3- Spese annue effettuate e spese annue pianificate

Fonte: Elaborazioni Cetro Studi Confindustria su dati REGIS e ItaliaDomani

Quali Misure presentano ritardi nella loro implementazione?
Il Grafico 4 documenta le spese (effettuate e/o previste) disaggregate per anno e per missione, rivelando una certa eterogeneità dello stato di avanzamento di spesa. È basato sui dati REGIS al 17 ottobre, per un totale di 54,1 miliardi e non si è potuto aggiornarlo con i dati di Italia Domani. Seppur manchino circa 4,5 miliardi rispetto ai 58,6 del 31 ottobre, è utile analizzare le tendenze generali per ciascuna Missione.

• Fino al 2022 per tutte le missioni la spesa effettuata coincide quasi completamente con quella pianificata, anche in ragione delle revisioni sulla pianificazione via via effettuate per realizzare l’allineamento.
• Per il 2023, invece, si nota come per la missione M4 – Ricerca e sviluppo, si sia speso più di quanto inizialmente previsto (circa 3,1 miliardi contro i 2,0 previsti); viceversa, per la missione M5 – Inclusione e coesione c’è un ritardo di spesa di circa 1,3 miliardi a fronte di una spesa prevista pari a 2,1 miliardi.
• Per il 2024 il ritardo di spesa accomuna tutte le missioni. Complessivamente al 17 ottobre erano stati spesi solo 9,5 miliardi sui 42,2 pianificati; perciò, ne restavano ancora 32,7 da spendere entro fine anno. Solo la missione M6 – Salute ha superato il 50% delle spese previste, mentre tutte le altre sono su percentuali inferiori (in media il 23%).

Tornando ai dati di spesa effettuata, i più recenti disponibili risultano essere 58,6 miliardi (Italia Domani, 31 ottobre 2024), emerge che restano ancora da spendere 135,8 miliardi, comprese le risorse mancanti nel 2024, come ripartite a seguire per i Moduli 5 e 6 di interesse di chi scrive:

Per la M5 – Inclusione e coesione: le spese sono concentrate attorno a tre misure principali, cioè:

• le politiche attive del mercato del lavoro e formazione professionale per 5,3 miliardi;
• il social housing per 1,9 miliardi;
• gli investimenti di rigenerazione urbana e contro il degrado sociale per 1,5 miliardi;
• tutte le altre misure hanno importi inferiori al miliardo.

Per la M6 – Salute:

• 2,6 miliardi per la misura “Casa come primo luogo di cura”;
• 2,3 per l’ammodernamento del parco tecnologico e digitale ospedaliero (digitalizzazione);
• 1,8 per le “Case della Comunità e presa in carico della persona”;
• 1,4 miliardi per la telemedicina;
• 1,2 per rafforzare l’infrastruttura tecnologica per l’analisi dati;
• seguono altre misure dagli importi inferiori al miliardo.

Grafico 4 – Spese effettuate e pianificate, per singola Missione del PNRR

Fonte: Elaborazioni del Centro Studi Confindustria su dati REGIS

Anche ipotizzando di realizzare tutte le spese previste nel 2024, nel biennio 2025-2026 rimangono da spendere quasi 108 miliardi. È probabile che entro la fine del 2026 non si riuscirà a spendere tutte le risorse pianificate.

I pagamenti UE a fronte degli Stati Avanzamento Lavori del nostro PNRR
L’Italia ha raggiunto i traguardi e gli obiettivi prefissati e, in data 26 novembre, la Commissione Europea ha approvato una valutazione preliminare sul conseguimento positivo dei 39 obiettivi connessi al pagamento della sesta rata da 8,7 miliardi (Tabella B).

Tabella B – Stato avanzamento dell’implementazione del PNRR Italia per singole rate

Fonte: Elaborazioni Centro Studi Confindustria su dati CID, Ce e REGIS

Il ritmo di implementazione del PNRR italiano sembra essere superiore a quello di altri paesi europei. Il Piano italiano è il più grande in termini di risorse totali: 194,4 miliardi di euro, seguito da quello spagnolo (163), polacco (60) e francese (42). Ciò costituisce una sfida notevole perché aumenta la pressione sulla struttura amministrativa per la messa a terra dei progetti.

Lo stato di avanzamento dei PNRR Nazionali nelle UE …
L’attuazione dei PNRR sta scontando difficoltà in tutta l’UE, non solo in Italia. L’impostazione del RRF – Recovery and Resilience Facility Annual Repor, il dispositivo economico finanziario per la ripresa e la resilienza (RRF) – è uno strumento temporaneo, al centro di NextGenerationEU, e prevede un modello cosiddetto performance based. Ovvero, l’erogazione dei fondi assegnati ai diversi stati è condizionata al raggiungimento di determinati traguardi e obiettivi.

Da questo punto di vista si può constatare che, sulla base dei dati contenuti nel documento della Commissione UE, al 4 giugno restavano ancora da erogare circa 335 miliardi di euro, di cui circa 154 in sovvenzioni e 180 in prestiti. Poiché l’ammontare complessivo del RRF è di circa 650 miliardi, ne consegue che a poco più di un anno dalla conclusione dei PNRR nazionali oltre la metà delle risorse deve ancora essere erogata, ovvero il 51,5% della quota di risorse RRF è ancora da erogare ai singoli Paesi.

Anche dal punto di vista delle scadenze da conseguire la situazione è piuttosto complessa in quasi tutti i Paesi UE. In base ai dati della Commissione, allo stato attuale i vari Paesi devono ancora presentare la documentazione relativa al completamento di oltre 4.300 traguardi e obiettivi sui 7.105 totali. Ciò significa che nel complesso le scadenze ancora da conseguire sono circa il 68%. Andando a vedere più nel dettaglio, la quota di scadenze già completate più elevata è quella riportata dalla Francia (82%).

Seguono Danimarca (57%), Germania (54%) ed Estonia (49%). Italia e Lussemburgo si trovano entrambe al 43%. L’Italia non ha il primato per quanto riguarda il rapporto tra scadenze già completate e il totale di quelle previste.

Algoritmo 1 – Stato Avanzamento di PNRR nazionali nei Paesi UE alla fine 2024 …

Fonte: Elaborazioni su dati Commissione UE

Le modifiche ai PNRR nazionali
A livello UE tutte le richieste di pagamento e le prove necessarie per la loro valutazione, dovranno essere presentate entro il 30 settembre 2026 per lasciare tempo sufficiente all’attuazione e alla valutazione delle richieste. La Commissione Europea ha esortato quindi gli stati membri ad adottare eventuali revisioni dei loro PNRR quanto prima. In ogni caso, entro la fine del 2025.

Grafico 5 – Richieste di modifiche dei PNRR nazionali dai singoli Paesi membri della UE ad oggi

Fonte: Elaborazione OpenPolis su dati UE.

Gli Stati membri dovrebbero riesaminare integralmente i rispettivi PNRR quanto prima per garantire che tutti i traguardi e gli obiettivi possano essere attuati entro il termine del 31 agosto 2026. Dovrebbero essere mantenute nei piani soltanto le misure di cui è certa la piena attuazione entro tale termine. Le misure per cui ciò non può essere garantito dovrebbero essere eliminate per evitare il disimpegno di ingenti importi di fondi del PNRR. Ecco la situazione delle modifiche ad oggi. L’Italia è uno dei 4 Paesi che hanno richiesto più modifiche dei loro PNRR, vedi Grafico 5.

Considerazioni finali
Auguriamoci che i dati si confermino per le varie Misure del PNRR e in particolare per la 5 e la 6 di nostro interesse alla fine di quest’anno … c’è molto da recuperare e la capacità di spesa dei soggetti istituzionali coinvolti si è rivelata, purtroppo, assai bassa …
Ovviamente la situazione geopolitica ed economica globali non aiutano e dovrebbero spingere a una maggiore prudenza nel consolidamento dei dati.
Mancano 16 mesi alla scadenza finale del PNRR, salvo proroghe, ma soprattutto manca ancora una messa a terra credibile di molti progetti. Se il PNRR dovesse riscontrare problemi di realizzazione l’impatto sul PIL sarebbe pesante.

Attualmente, pur con ricalcoli che abbiamo preso in considerazione in queste note, siamo al 50% del previsto impatto possibile sul PIL nazionale.

Una altra spinta in atto è quella di dirottare parte dei finanziamenti verso le spese per il riarmo dei vari Paesi per consentirgli di raggiungere il 5% del PIL nazionale, vedi accordo con USA e NATO, e vedi summit a Washington per l’Ucraina con l’ipotesi di 100 miliardi di dollari di acquisti di armi da parte dei Paesi volenterosi in USA per sostenere sempre l’Ucraina, con probabile sottrazione di risorse ai settori con meno capacità di spesa che sono quelli più fragili quali sociale, inclusione, salute … Le conseguenze sulla tenuta sociale dei Paesi UE e del nostro Paese e del modello di welfare europeo possono essere rilevanti e rischiano di accelerare le dinamiche in atto di pauperizzazione.

Se da un lato si registra un miglioramento dei conti pubblici con un beneficio sul debito, dall’altro ci sono un preoccupante costante calo della produzione manufatturiera ed ombre sulla crescita di settori strategici come il turismo. Nel frattempo assistiamo ad una significativa riduzione del potere di acquisto, già a partire dalle famiglie del ceto medio, perché i salari non hanno recuperato rispetto alla recente fiammata inflattiva. Se non riuscissimo a centrare gli obiettivi PNRR ci troveremmo in una situazione davvero critica.

Giorgio Banchieri,
Segretario Nazionale ASIQUAS, Docente DiSSE, Università “Sapienza”, Roma
Andrea Vannucci,
Socio ASIQUAS, docente DISM UNISI, Membro Comitato Direttivo accademia Nazionale di Medicina

Bibliografia:

• Centro Studi Confindustria, 2025 – Lo stato di avanzamento del PNRR, misura per misura
• OpenPolis 2025 – Le prospettive del Pnrr a un anno dalla scadenza
• Camera di Deputati 2025 – Il PNRR italiano. Un quadro di sintesi
• Struttura di missione PNRR 2025 – Tag “Nuovo PNRR”
• UPB, Ufficio Parlamentare di Bilancio, 2025 – Focus 3/2025 “Il PNRR e la riorganizzazione del Servizio sanitario nazionale”
• Il Sole 24 Ore – 2025 – PNRR Missione Salute: 5 target su 14 sono in ritardo e l’82% dei fondi non risulta speso
• I-Com – 2025 – PNRR e Missione Salute: a fine 2025 sarà speso meno del 50% dei fondi
• Italia Domani – 2025 – Italia Domani, il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza
• OCPI, Università Cattolica, PNRR, un confronto con il resto dell’Eurozona, di Giampaolo Galli, Nicolò Geraci, gennaio 2025.