Pnrr e mutui in sanità: la scelta pericolosa di investire in nuovi ospedali invece che nel territorio

Negli ultimi anni si sta consolidando, nella pubblica amministrazione, un approccio sempre più disinvolto all’uso degli strumenti di finanziamento degli investimenti di interesse generale. Un approccio che risponde più a esigenze di opportunità politica che a una reale programmazione dei bisogni collettivi.

Il caso della sanità è emblematico. A fronte di una conclamata difficoltà – quando non vera e propria incapacità – di spendere le risorse del PNRR destinate alla sanità territoriale, in particolare per la realizzazione delle Case e degli Ospedali di comunità, molte Regioni hanno imboccato una strada alternativa: la corsa all’accensione di mutui “veri”, soprattutto con INAIL, da combinare con i finanziamenti ex art. 20 della legge 67 del 1988.

Una soluzione che viene presentata come una grande opportunità, quasi una manna dal cielo, ma che in realtà rischia di produrre l’effetto opposto rispetto agli obiettivi dichiarati di riforma del sistema sanitario.

Più ospedali, meno salute

Il risultato di questa strategia è sotto gli occhi di tutti: un ritorno massiccio alla costruzione di nuovi ospedali, spesso sovradimensionati, pensati per ricoverare una popolazione molto più ampia di quella che oggi effettivamente accede alla degenza ordinaria.

Un’impostazione che ignora un dato fondamentale: il ricovero ospedaliero dovrebbe essere l’ultima risposta, non la prima. Un sistema sociosanitario moderno dovrebbe risolvere “a monte”, sul territorio e a domicilio, gran parte dei problemi che oggi intasano i pronto soccorso e i reparti di medicina generale.

Il paradosso è evidente se si guarda alla demografia. L’invecchiamento della popolazione e il cambiamento del fabbisogno epidemiologico richiedono servizi di prossimità, continuità assistenziale, integrazione socio-sanitaria. Non nuove cattedrali ospedaliere, destinate a diventare rigide, costose e strutturalmente inadatte nel giro di pochi anni.

Il nodo irrisolto della proprietà degli immobili

A rendere il quadro ancora più fragile contribuisce un tema spesso sottovalutato nel dibattito pubblico: la titolarità degli immobili ospedalieri.

Nella pratica, gli ospedali insistono su patrimoni di natura molto diversa: immobili di proprietà delle aziende sanitarie, delle Regioni, dei Comuni, delle Università, dello Stato, oppure strutture detenute in uso, concessione o locazione. Ne deriva una conclusione chiara: la proprietà dell’immobile non è un requisito essenziale per l’esercizio della funzione ospedaliera.

Questo vale in particolare per le aziende ospedaliero-universitarie, dove la stratificazione storica delle competenze e dei patrimoni rende spesso difficile ricostruire chi possiede cosa. Molte Regioni, dopo la riforma del 1992, non hanno mai completato il trasferimento formale degli ospedali alle aziende sanitarie, mantenendo la proprietà e attribuendo alle aziende solo il ruolo di gestori.

Una scelta che ha conseguenze tutt’altro che neutre su ammortamenti, investimenti, possibilità di ricorso a mutui, project financing e utilizzo delle risorse del PNRR.

Articolo 20: lo Stato paga, la Regione decide

Il finanziamento ex art. 20 della legge 67/1988 resta lo strumento cardine per l’edilizia sanitaria: nuovi ospedali, ristrutturazioni, grandi tecnologie. Ma il suo funzionamento evidenzia una distorsione strutturale.

Lo Stato concorre alla copertura in conto capitale, mentre la Regione si accolla l’onere dell’ammortamento del mutuo sul proprio bilancio, fuori dalla quota capitaria del Fondo sanitario nazionale. In sostanza, la Regione è il beneficiario formale e il soggetto finanziariamente responsabile, mentre l’azienda sanitaria è solo il beneficiario operativo dell’infrastruttura.

Quando questi interventi sono finalizzati alla realizzazione di nuove aziende ospedaliero-universitarie, il quadro si complica ulteriormente, intrecciandosi con protocolli d’intesa Regione-Università e con il necessario decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ne sancisce il riconoscimento.

Nella prassi, la soluzione più frequente resta quella della proprietà regionale dell’immobile, affidato in uso alle aziende e alle Università. Una scelta che tutela la neutralità patrimoniale delle aziende, ma rafforza una programmazione centrata sull’offerta strutturale, non sui bisogni reali.

Una scelta politica, non tecnica

Alla fine, il punto non è tecnico ma politico. La sanità italiana non ha bisogno di più ospedali, ma di un diverso equilibrio tra ospedale e territorio. Continuare a investire risorse scarse in grandi opere edilizie, mentre si rinuncia – di fatto – a costruire una rete territoriale efficace, significa perpetuare un modello superato.

Un modello che produce consenso nel breve periodo, ma che rischia di compromettere la sostenibilità del Servizio sanitario nazionale nel medio e lungo termine. E che, soprattutto, allontana la sanità pubblica dalla sua funzione primaria: prendersi cura delle persone dove e quando serve davvero.

Ettore Jorio