Società scientifiche e associazioni tecnico scientifiche. il decreto “inapplicativo” della legge Gelli

di Luca Benci

Per come è stato formulato (e per i vizi originali della legge) non si rinvengono i “rigorosi criteri” che si auspicavano per l’accreditamento delle società scientifiche e delle associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie. Tra i punti critici: mancata definizione di società scientifiche e associazioni tecnico scientifiche, confusione tra rappresentanza e competenza e mancata indicazioni dei collegamenti internazionali.

04 SET - Premessa
La legge 24/2017 prevede sette decreti applicativi. Il primo decreto a essere stato pubblicato è relativo all’accreditamento delle società scientifiche.
Quanto previsto dall’articolo 5 della legge Gelli costituisce, di fatto, l’architrave del sistema: accreditamento delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie e emanazione, a carico dei soggetti accreditati, delle linee guida che saranno pubblicate sul sito dell’Istituto superiore di sanità al quale gli esercenti le professioni sanitarie dovranno attenersi.

La produzione scientifica delle società di professionisti, debitamente accreditate, costituiranno, di fatto e di diritto, il corretto esercizio professionale. Ecco allora che diventa importante e delicata la scelta dei criteri di “accreditamento”.
Il decreto del 2 agosto 2017 denominato “Elenco delle società scientifiche e delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie” - pubblicato in Gazzetta ufficiale il 10 agosto – rappresenta il primo decreto applicativo della legge Gelli e prevede una serie di criteri che, anticipiamo, sono decisamente insoddisfacenti. Lo sono per diretta previsione legislativa e per pedissequa trasposizione nello strumento regolamentare.
Andiamo per gradi. La legge 24 demanda al Ministro della salute l’emanazione di un decreto con cui regolare:
a) i requisiti minimi di rappresentatività sul territorio nazionale;
b) la costituzione mediante atto pubblico e le garanzie da prevedere nello statuto in riferimento al libero accesso dei professionisti aventi titolo e alla loro partecipazione alle decisioni, all'autonomia e all'indipendenza, all'assenza di scopo di lucro, alla pubblicazione nel sito istituzionale dei bilanci preventivi, dei consuntivi e degli incarichi retribuiti, alla dichiarazione e regolazione dei conflitti di interesse e all'individuazione di sistemi di verifica e controllo della qualità della produzione tecnico-scientifica;
c) le procedure di iscrizione all'elenco nonché le verifiche sul mantenimento dei requisiti e le modalità di sospensione o cancellazione dallo stesso.
 
La questione della regolamentazione delle società scientifiche e delle associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie non è nuova. In primo luogo vi è da capire quale sia la differenza tra le due diciture e in secondo luogo quale possa essere il modo e quali possano essere i criteri per l’accreditamento.
 
La mancata distinzione tra società scientifiche e associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie
Il decreto ministeriale avrebbe dovuto, pur in assenza di specifiche previsioni, cercare di definire la differenza tra “società scientifiche” e “associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie”.
La distinzione non è chiarita dal testo legislativo e la differenza tra le due formule non è scontata.

Proviamo a ipotizzare il motivo che ha portato il legislatore a prevederle:
a) la distinzione è meramente nominalistico-formale e distingue la professione medica e le “professioni sanitarie” attribuendo solo alla prima la possibilità di costituire le “società scientifiche”, mentre riserva alle professioni sanitarie lo strumento delle “associazioni tecnico-scientifiche”. In questo caso il modello di riferimento sarebbe la vetusta legislazione del mondo ordinistico dove alberga, ad oggi, la differenza tra Ordini (medici) e Collegi (professioni sanitarie);
b) la distinzione è sostanziale individuandosi nelle società scientifiche, tradizionalmente mediche, un rango superiore di status (per storia, tradizione, finanziamenti, qualità della produzione scientifica) e viene introdotta per permettere alle professioni sanitarie di partecipare comunque alla produzione normativa con organismi che non possono definirsi “società scientifiche” a pieno titolo.

Nel caso sub a) il decreto risulterebbe coerente con le finalità che si vogliono perseguire ma incoerente con il quadro normativo generale – quanto meno de jure condendo – sul superamento della distinzione nominalistica tra Ordine e Collegio. Nel momento in cui si vuole superare l’anacronistica distinzione se ne riproporrebbe un’altra che nascerebbe di per sé già obsoleta.
Nel caso sub b) il decreto risulterebbe incoerente, stabilendo eguali condizioni per società scientifiche e associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie, non individuando reali motivi di distinzione che sarebbero necessari risultando quindi contraddittorio chiamare organismi identici con nomi diversi.

La confusione tra rappresentanza e competenza
I criteri che devono sovraintendere all’accreditamento di una società scientifica li possiamo intuire e ne elenchiamo alcuni: qualità della produzione scientifica, assenza di conflitto di interesse, qualità del comitato scientifico, collegamenti internazionali ecc.
Il decreto del 2 agosto 2017 pone invece come requisiti fondamentali i criteri legati alla “rappresentanza” in luogo di quelli previsti dalla “competenza” (presenti ma decisamente minoritari).

Il decreto della legge Gelli è, nella sostanza, la pedissequa riproposizione dei decreti sulla rappresentanza emanati per altri motivi degli anni scorsi.
Nel decreto del ministero della salute del 31 maggio 2004 - denominato “Requisiti che devono possedere le società scientifiche e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie” – infatti, erano già presenti una serie di criteri riproposti con una pigra logica di “taglia e incolla”.

La preoccupazione, all’epoca, era relativa alle influenze esterne che potevano verificarsi tra “alcune” delle società scientifiche dei “rapporti con il mondo del farmaco e dei dispositivi medici”. Il decreto del 2004 aveva però la finalità di accreditare società e associazioni per la formazione ECM e per i rapporti istituzionali. I requisiti del decreto sono stati presi come riferimento in modo decisamente pedissequo – sono praticamente gli stessi! – dal decreto attuativo della legge Gelli.

La differenza però sarebbe sostanziale: il decreto del 2004 nasceva dalla necessità di normare le associazioni rappresentative a livello nazionale – soprattutto avendo presente le professioni non disciplinate in ordini e collegi – per dare loro voce collettiva, mentre il decreto applicativo della legge Gelli ha altre finalità avendo inserito società scientifiche e associazioni tecnico-scientifiche all’interno della produzione normativa delle linee guida.
La parte più rilevante del decreto applicativo della legge 24/17 continua a essere relativa ai criteri per la rappresentatività. Il vizio di fondo è in realtà contenuto, come abbiamo sopra riportato, all’interno proprio della legge Gelli che indica tra i criteri principali proprio la rappresentanza.

Si stabilisce nel decreto che le società scientifiche e le associazioni devono avere “carattere nazionale” e sezioni o rappresentanza in “almeno” dodici tra Regioni e Province autonome, anche mediante associazione con altre associazioni o società.
Sempre sullo stesso tema si richiede almeno il 30% di rappresentatività dei professionisti nella specializzazione e nella disciplina.

I criteri previsti per la rappresentanza sono errati concettualmente in quanto legge e decreto sbagliano angolo visuale nel momento in cui confondono come requisito per le società scientifiche e le associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie (a cui nella sostanza erano dedicati i criteri del 2004), il concetto di rappresentanza con il concetto di competenza.

Come è noto sono due ambiti completamente diversi: la rappresentanza attiene al mondo dell’associazionismo professionale, al mondo ordinistico (ancorché trattasi di rappresentanza in parte coatta dall’obbligo di iscrizione), al mondo sindacale ma è estranea al mondo scientifico.
I criteri previsti dal decreto del 2004 erano pensati per la mera rappresentanza, mentre oggi si chiede invece la verifica della competenza e della produzione scientifica. Nel decreto applicativo questi criteri sono stati introdotti in tre miseri punti sui tredici previsti. Una società scientifica non presente in dodici regioni e che non rappresenta almeno il 30% dei professionisti verrebbe esclusa ancorché potesse vantare una produzione scientifica di altissimo livello e collegamenti internazionali – non previsti dal decreto! – assolutamente prestigiosi.

L’illogicità appare evidente: sembra che si persegua una politica delle tessere e del proselitismo (senza i quali non si viene accreditati) a danno della capacità di produrre atti di scienza.

Sempre sulla rappresentanza si registrano altre criticità: si richiede la rappresentatività dei professionisti nella specializzazione (sembra pensato per la professione medica), mentre per le professioni sanitarie la rappresentatività deve essere nella “specifica area o settore di esercizio professionale”.
Questo significa che le società scientifiche (mediche) e le associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie devono, comunque, essere sempre “specialistiche”.

Per il mondo medico questo può essere più semplice – ricordiamo però che molti medici sono plurispecialisti - , decisamente più complesso è il discorso relativo alle professioni sanitarie che non (sempre) hanno settori disciplinari specialistici riconosciuti e standardizzati. Il calcolo della rappresentatività diventa complesso e, forse talvolta, impossibile in mancanza di dati a disposizione: qualcuno conosce il numero di tecnici di radiologia che si occupano di medicina nucleare, di infermieri che si occupano di prevenzione, dei fisioterapisti che si occupano di riabilitazione ortopedica, tanto per fare degli esempi?
L’essere sempre specialistiche contrasta con la maggior parte delle professioni sanitarie che, infermieri a parte, non possono certo suddividersi in branche specialistiche non fosse altro per mancanza di numeri. Si pensi ai numeri complessivi di esercenti tra i perfusionisti, gli audiometristi, gli audioprotesisti, i tecnici di neurofisiopatologia ecc.

In questi casi le associazioni tecnico-scientifiche non possono che avere natura generalista ancorché centrata sullo stretto esercizio professionale.
Il rischio è la totale esclusione delle professioni sanitarie – probabilmente nelle loro totalità – dall’accreditamento delle associazioni. La conseguenza sarebbe decisamente forte: non soltanto la non applicazione del sistema di esercizio professionale secondo linee guida previsto dalla legge Gelli, ma anche la perdita di autonomia e il loro essere ricondotti nell’alveo dell’unico sapere che riuscirà a essere ufficiale: il sapere proveniente dalle società scientifiche del mondo medico.

A ben vedere anche il mondo medico avrà una serie di problematiche vista la ricchezza di società scientifiche presenti nelle stesse specializzazioni e che difficilmente potranno “rappresentare” i professionisti percentualmente con i criteri richiesti dal decreto applicativo. Per non parlare della difficoltà di individuare i numeri dei professionisti specialisti in assenza di numeri ufficiali.

Conclusione
Per come è stato formulato (e per i vizi originali della legge) non si rinvengono i “rigorosi criteri” che si auspicavano per l’accreditamento delle società scientifiche e delle associazioni tecnico scientifiche delle professioni sanitarie.

I punti critici del sistema li riassumiamo:
a) mancata definizione di società scientifiche e associazioni tecnico scientifiche e loro differenze;
b) confusione tra rappresentanza e competenza;
c) mancata indicazioni dei collegamenti internazionali;
d) calcolo problematico della rappresentanza e rischio di non accreditare neanche una delle associazioni tecnico-scientifiche delle professioni sanitarie causando un vulnus al sistema non secondario;
e) presenza di più società scientifiche nella stessa specializzazione e mancato raggiungimento del “quorum” previsto per l’accreditamento.
 
Da questo pasticcio è possibile uscirne soltanto con il ritiro e la rimodulazione del decreto “inapplicativo” della legge Gelli.
 
Luca Benci
Giurista 

04 settembre 2017
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