Gentile Direttore,
ancora una volta, le Regioni contro il Governo centrale per una presunta violazione delle proprie competenze. Sono state la Toscana e la Campania a distanza di una manciata di giorni sul finire dello scorso anno solare, a sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, co. 1 e 2, del d.l. n. 73 del 2024, come convertito, che attribuiva ai Ministri della Salute e dell’Economia il potere di approvare i piani triennali di fabbisogno del personale sanitario delle Regioni.
Ed in data 21 luglio 2025 la Corte ha dato loro ragione ritenendo che tale norma, nell’attribuire allo Stato centrale il potere di approvare i piani, invade la potestà legislativa (di tipo concorrente) della tutela della salute e quella (di tipo residuale) regionale in materia di organizzazione, atteso che i piani servono, per l’appunto, a pianificare ed organizzare le risorse umane delle aziende e degli enti del SSN per garantire la piena funzionalità dei servizi, compatibilmente con le disponibilità finanziarie e con i vincoli di finanza pubblica.
I giudici hanno ritenuto che i due ricorsi promuovendo questioni in parte analoghe con riguardo sia alle disposizioni impugnate, sia ai parametri costituzionali evocati, potessero essere definiti in una pronuncia unica.
Per precisione la Regione Toscana ha lamentato l’approvazione dei piani triennali dei fabbisogni del personale sanitario da parte dei due Ministri in quanto inciderebbe sulle competenze della Regione afferendo ad aspetti pubblicistico-organizzativi riconducibili alla materia della tutela della salute, in quanto le decisioni relative al numero e alla tipologia del personale sanitario da assumere riguarderebbero la materia dell’organizzazione sanitaria, rientrante tra le competenze legislative residuali delle Regioni ai sensi dell’art. 117, co.4, Cost. essendo l’organizzazione del SSR parte essenziale del sistema regionale.
E, quand’anche si volesse ritenere che la disposizione impugnata sia ascrivibile alla materia di competenza legislativa concorrente del coordinamento della finanza pubblica, nella quale allo Stato spetta la determinazione dei principi fondamentali, essa non conterrebbe norme di principio, ma di dettaglio, attribuendo al Ministro il potere di approvare i piani di fabbisogno del personale.
E tanto determinerebbe una limitazione dell’autonomia organizzativa regionale e una indebita ingerenza nella sua autonomia finanziaria, senza contare che la disposizione non prevedendo tempi e iter di approvazione dei piani di fabbisogno di personale, non consentirebbe agli enti e alle aziende del SSR di disporre assunzioni, garantire l’erogazione delle prestazioni sanitarie e soddisfare i LEA compromettendo, in tal modo, il diritto alla salute.
La Regione Campania, invece dal canto suo, ha lamentato la lesione del principio di buon andamento, la violazione della sfera di attribuzioni regionali, nonché i principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza e la subordinazione dell’incremento della spesa del personale (del 5% fino alla concorrenza del 15 %) all’autorizzazione del Ministro della Salute, di concerto con quello del MEF, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
Tanto perché la disposizione impugnata pecca di costituzionalità laddove riconosce al governo centrale un potere di verifica e di autorizzazione in materie di competenza legislativa concorrente e residuale della Regione, determinando un accentramento di funzioni contrario ai principi di autonomia (anche finanziaria) sanciti in Costituzione e ledendo altresì la sfera di attribuzioni regionali anch’essa sancita in Costituzione.
Precisano, preliminarmente, i giudici che già nel 2019 il d.l. n. 35 aveva stabilito un limite alla spesa per il personale degli enti del SSN delle Regioni prevedendo la possibilità di un incremento annuo, ulteriormente rivedibile al rialzo a determinate condizioni: non superamento del valore della spesa sostenuta nell’anno 2018; aumento annuale dei valori solo per un importo pari al 10% dell’incremento del FSR rispetto all’esercizio precedente; dal 2022 detto incremento è stato, poi, subordinato all’adozione di una metodologia per la determinazione del fabbisogno di personale degli enti del SSN.
La Corte nel ricordare come il PTFP sia uno strumento programmatico, modulabile e flessibile per le esigenze di reclutamento e di gestione delle risorse umane necessarie all’organizzazione, nel cui ambito le amministrazioni possono coprire i posti vacanti, nei limiti delle facoltà di assunzione previste a legislazione vigente nonché nei limiti di spesa per il personale, lo definisce preliminare all’avvio di tutte le procedure di reclutamento da attivare per garantire la piena funzionalità dei servizi.
Tanto in coerenza con l’attività di programmazione generale.
Ne ricorda la modificabilità in relazione ai mutamenti delle esigenze normative, organizzative o funzionali, compatibilmente con le disponibilità finanziarie, con i limiti alle assunzioni di personale e con i vincoli di finanza pubblica essendo la finalità del piano quella di ottimizzare l’impiego delle risorse pubbliche disponibili perseguendo obiettivi di performance organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi.
La sua adozione, quindi, richiede che ciascuna amministrazione verifichi l’ottimale distribuzione delle risorse umane; individui le necessarie disponibilità finanziarie; indichi la consistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimodulazione in base ai fabbisogni programmati, essendo un preciso obbligo di legge posto a carico delle amministrazioni pubbliche di curare, nell’ambito di tale piano, l’ottimale distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento del personale, attività che, nel caso delle Regioni, attengono, evidentemente, alla sua responsabilità.
Il PTFP è contenuto nel PIAO, previsto per le amministrazioni pubbliche con più di 50 dipendenti e che debba definire, tra l’altro, gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne, oltre ad essere coerente con quanto stabilito dalle linee di indirizzo, aventi la finalità di orientarle nella predisposizione dei rispettivi PTFP anche con riguardo a fabbisogni prioritari o emergenti legati alla transizione digitale ed ecologica.
Tanto in linea generale.
Per quanto, invece, riguarda le aziende e gli enti del SSN, le linee guida definite con il d.m. 8 maggio 2018 prevedono che i PTFP debbano essere predisposti in coerenza con i rispettivi atti aziendali, nel rispetto della legislazione vigente in materia di contenimento del costo del personale, essere compatibili con la cornice finanziaria del SSN, essere approvati dalle rispettive Regioni e successivamente adottati in via definitiva dalle aziende e dagli enti stessi.
La definizione dei PTFP delle aziende e gli enti del SSN si fonda, quindi, su una complessiva analisi dei compiti istituzionali in termini di obiettivi, competenze, attività esercitate direttamente e professionalità necessarie in termini quantitativi e qualitativi.
Per questo, la predisposizione e l’approvazione di tali piani attengono all’organizzazione, trattandosi di atti puntuali e vincolanti rivolti alla concreta programmazione e gestione delle risorse umane, che incidono direttamente sull’attività amministrativa e organizzativa della Regione.
L’approvazione del piano triennale di fabbisogno del personale sanitario regionale non può quindi che essere affidato alla Regione, in quanto, diversamente, si determinerebbe un vulnus all’autonomia programmatoria e gestionale delle Regioni, in violazione dell’art. 117 Cost.
Conseguentemente, la previsione contenuta nella disposizione impugnata, che attribuisce a organi statali la competenza ad approvare i PTFP, incide sia sulla competenza legislativa residuale in materia di organizzazione regionale di cui all’art. 117, co.4, Cost., sia sulla competenza legislativa concorrente in materia di tutela della salute che determina la pronuncia di illegittimità costituzionale della disposizione impugnata.
Di contro non fondate hanno ritenuto i giudici le altre due questioni sollevate: quella della metodologia per la definizione del fabbisogno di personale degli enti del SSN in coerenza con i valori indicati dal legislatore nazionale e quella afferente alla violazione della sfera di attribuzioni regionali che condizionerebbe espressamente l’incremento del 5 % dei valori della spesa per il personale sanitario all’adozione di misure compensative per neutralizzare i corrispondenti costi e sottoporre tali misure alla verifica della loro congruità da parte dei due Ministri, ai fini dell’autorizzazione alla maggiore spesa per l’assunzione del personale sanitario delle Regioni.
Non la prima perché i giudici hanno ritenuto non violata l’autonomia regionale ex artt. 5 e 119 Cost. in quanto le Regioni vengono coinvolte nel procedimento di definizione della predetta metodologia; non la seconda perché il legislatore statale, per ragioni di coordinamento finanziario connesse a obiettivi nazionali condizionati anche dagli obblighi eurounitari, potrebbe imporre alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si dovessero tradurre in limitazioni indirette all’autonomia di spesa degli enti territoriali.
Resta, pur sempre, che la legge statale, nell’imporre tali vincoli, affinché possa considerarsi rispettosa dell’autonomia delle Regioni, può solo stabilire un limite complessivo della spesa, lasciando a queste ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi.
Fernanda Fraioli
Presidente di Sezione della Corte dei Conti
Procuratore regionale per il Piemonte
