Più risorse per la sanità nel 2027, ma con margini di manovra estremamente limitati per le Regioni, interventi insufficienti a garantire un rafforzamento strutturale del personale e una scelta discutibile di destinare quasi 1,7 miliardi a una Carta per l’acquisto di prestazioni sanitarie, anziché al potenziamento dell’offerta pubblica. Sullo sfondo, un finanziamento del Servizio sanitario nazionale destinato a scendere al 5,8% del Pil nel 2029 e un divario crescente tra risorse disponibili e spesa effettiva.
È un quadro ricco di criticità quello delineato dall’Ufficio parlamentare di bilancio (Upb) nell’audizione del 12 novembre davanti alle Commissioni Bilancio riunite di Camera e Senato sul disegno di legge di bilancio per il 2027.
La valutazione più significativa riguarda le priorità complessive della manovra. Secondo l’Upb, il rafforzamento della capacità del Ssn di rispondere ai bisogni di salute, garantendo equità e universalità, “non appare assumere un ruolo prioritario nell’impostazione della manovra”.
Finanziamento sanitario: 146,3 miliardi nel 2027, ma nel 2029 si scende al 5,8% del Pil
Il primo elemento riguarda la dinamica delle risorse. La manovra prevede un incremento del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard pari a 2,365 miliardi nel 2027, 2,352 miliardi nel 2028 e 2,399 miliardi nel 2029.
Si tratta di circa lo 0,1% del Pil per ciascun anno, ma l’Upb sottolinea che l’impatto effettivo sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche è inferiore, una volta considerati gli oneri riflessi della maggiore spesa per il personale: 1,886 miliardi nel 2027, 2,019 nel 2028 e 2,066 nel 2029.
Il finanziamento complessivo del Ssn sale così dai 142,9 miliardi del 2026 ai 146,3 miliardi del 2027, con una crescita del 2,4%, per arrivare a 147,1 miliardi nel 2028 e 148,2 miliardi nel 2029.
Ma è l’andamento in rapporto alla ricchezza nazionale a destare preoccupazione. Il finanziamento si attesta al 6,1% del Pil nel 2027, per poi scendere al 5,9% nel 2028 e al 5,8% nel 2029.
L’Upb osserva che per gli ultimi due anni del triennio “non è assicurato il mantenimento degli attuali livelli di finanziamento in rapporto al prodotto”.
Solo 138 milioni liberi per le Regioni. Rischio squilibri nei bilanci sanitari
Un’altra criticità riguarda la destinazione delle risorse. La maggior parte degli stanziamenti aggiuntivi risulta vincolata a specifiche finalità, lasciando alle Regioni spazi molto limitati per fronteggiare altre necessità.
Nel 2027 appena 138 milioni rimarranno nella libera disponibilità delle amministrazioni regionali, pari al 6% dell’incremento del finanziamento ordinario. La quota salirà a 236 milioni nel 2028 e a 273 milioni nel 2029, rispettivamente il 10 e l’11% delle risorse aggiuntive.
Per l’Upb questa impostazione presenta un rischio concreto: “La limitata flessibilità può rendere più difficile fronteggiare esigenze diverse da quelle individuate centralmente, incluse le pressioni sui costi di produzione dei servizi”.
Il problema si inserisce in un quadro di crescente distanza tra finanziamento e spesa sanitaria.
Secondo le ricostruzioni dell’Upb, la spesa sanitaria corrente raggiungerà 154 miliardi nel 2027, 158 miliardi nel 2028 e 162,4 miliardi nel 2029, mantenendosi intorno al 6,4% del Pil.
Il divario tra le due grandezze, avverte l’organismo indipendente, tende ad ampliarsi e segnala un significativo rischio di squilibrio dei bilanci dei Servizi sanitari regionali. Già nel 2024 il disavanzo regionale aveva raggiunto l’1,9% del finanziamento effettivo, contro valori inferiori all’1% registrati tra il 2014 e il 2021.
L’Upb precisa che la differenza tra finanziamento e spesa di contabilità nazionale non coincide automaticamente con il disavanzo dei bilanci sanitari regionali, ma rappresenta comunque un indicatore delle tensioni sul sistema.
Carta sanitaria da 300 euro: “Rischia di incentivare ulteriormente il ricorso al mercato”
Tra le misure più discusse figura la Carta per l’acquisto di beni e prestazioni sanitarie destinata agli anziani.
Il provvedimento stanzia 1,645 miliardi per il solo 2027 per attribuire 300 euro ai pensionati che abbiano compiuto almeno 75 anni entro il 31 dicembre 2026 e percepito nel 2025 un reddito pensionistico non superiore a 28.000 euro.
La platea stimata è di 5.456.407 beneficiari.
L’Upb riconosce che la misura potrebbe ridurre le difficoltà economiche nell’accesso alle cure e contribuire a limitare i fenomeni di rinuncia o rinvio delle prestazioni. Ma esprime forti perplessità sulla sua impostazione.
Innanzitutto, il criterio di selezione basato esclusivamente sul reddito pensionistico non considera eventuali altri redditi, il patrimonio e le condizioni economiche complessive del nucleo familiare. Inoltre, il beneficio uniforme di 300 euro non tiene conto delle differenti condizioni di salute e dei bisogni assistenziali.
Ne deriva il rischio che il sostegno raggiunga anche persone che non incontrano particolari difficoltà nell’accesso alle cure, escludendone altre in situazioni economiche o sanitarie più svantaggiate.
Ma è soprattutto la destinazione delle risorse a sollevare interrogativi.
L’Upb sottolinea che i 1,645 miliardi della Carta equivalgono a poco meno del 70% dell’incremento del finanziamento ordinario del Ssn previsto dalla manovra per il 2027.
Risorse che vengono indirizzate prevalentemente al sostegno della domanda di prestazioni sanitarie private, anziché al potenziamento dell’offerta pubblica.
“Il rafforzamento del sistema sanitario pubblico sull’intero territorio nazionale rappresenta lo strumento principale per ridimensionare la spesa out of pocket”, osserva l’Upb, aggiungendo che l’intervento previsto dal disegno di legge “rischia di incentivare ulteriormente il ricorso al mercato”.
Il tema assume particolare rilevanza considerando che nel 2025 la spesa sanitaria direttamente sostenuta dalle famiglie italiane ha raggiunto 42,4 miliardi, pari all’1,9% del Pil.
Nel 2024, secondo i dati Eurostat richiamati dall’Upb, la spesa diretta rappresentava il 23% del finanziamento complessivo della sanità italiana, contro una media europea del 15%.
La questione è dunque comprendere se i 300 euro consentiranno realmente ai cittadini di accedere a prestazioni alle quali avrebbero altrimenti rinunciato oppure se finiranno semplicemente per rimborsare, almeno in parte, spese che sarebbero state comunque sostenute.
Ulteriori dubbi riguardano la governance della Carta, affidata al Ministero del Lavoro, di concerto con il Ministero dell’Economia, senza un coinvolgimento diretto del Ministero della Salute nella definizione delle modalità attuative.
Una scelta che, secondo l’Upb, rischia di tenere lo strumento separato dalla programmazione sanitaria e dalle politiche per la salute.
Personale sanitario: nessuna garanzia di nuovi ingressi
Particolarmente severa è anche la valutazione sulle politiche per il personale.
L’Upb sottolinea che, a fronte di quella che viene ormai definita “emergenza personale”, le risorse appaiono contenute.
Gli stanziamenti destinati a questo obiettivo rappresentano poco più del 40% dell’incremento del finanziamento ordinario del Ssn nel 2027 e quasi il 30% nel biennio successivo. Considerando l’insieme delle risorse destinate alla sanità, la quota scende al di sotto di un quarto.
Le principali misure prevedono 300 milioni nel 2027 per le prestazioni aggiuntive, di cui 213 milioni per la dirigenza medica e 87 milioni per il personale del comparto, e 380 milioni annui dal 2027 per incrementare le indennità di pronto soccorso, suddivisi tra 114 milioni per i dirigenti medici e 266 milioni per il comparto.
A questi importi si aggiungono 307 milioni annui che il prospetto degli effetti finanziari riconduce a maggiori possibilità di assunzione derivanti dall’incremento del tetto di spesa per il personale.
Proprio su questo punto arriva una delle osservazioni più importanti.
“Non è, tuttavia, scontato che l’ampliamento del limite di spesa si traduca effettivamente in assunzioni, non essendovi indicazioni in proposito nell’articolato del DDLB”, avverte l’Upb.
In altri termini, l’ampliamento degli spazi finanziari non equivale a un piano di reclutamento.
L’Upb riconosce che le prestazioni aggiuntive possono aumentare nel breve periodo l’attività del personale già occupato e che le indennità possono migliorare l’attrattività del pronto soccorso.
Ma il rafforzamento strutturale della capacità di erogazione del Ssn richiede un incremento stabile del personale disponibile, oltre alla possibilità concreta di reclutare e trattenere medici e infermieri.
Un obiettivo reso più difficile dalla carenza di figure qualificate, dalla limitata attrattività economica e dalle criticità organizzative che possono favorire condizioni di burnout.
Medici e infermieri: cresce il problema delle dimissioni
A confermare le difficoltà di trattenere il personale sono i dati del Conto annuale della Ragioneria generale dello Stato richiamati dall’Upb.
Per i medici, il saldo tra assunzioni e cessazioni è tornato negativo nel 2022 e nel 2024. In quest’ultimo anno le dimissioni senza diritto a pensione sono state 2.494, superando quelle con diritto a pensione, pari a 2.065.
Anche tra gli infermieri emerge una dinamica preoccupante. Le dimissioni sono passate da 4.095 a 9.630 nel periodo di osservazione 2014-2024, con oltre il 40% delle uscite senza diritto a pensione nell’ultimo anno.
Per l’Upb questi dati mostrano un progressivo deterioramento della capacità del Servizio sanitario nazionale di trattenere i propri professionisti.
Farmaceutica e dispositivi medici: sui tetti di spesa il costo effettivo potrebbe essere dimezzato
L’audizione dedica spazio anche alle misure sulla spesa farmaceutica e sui dispositivi medici.
Dal 2028 il tetto degli acquisti diretti di farmaci salirà dello 0,2% del finanziamento sanitario, raggiungendo il 9%. La relazione tecnica quantifica l’onere in 292 milioni annui.
L’Upb osserva tuttavia che, essendo il tetto regolarmente superato e prevedendo il payback una ripartizione dello sforamento tra aziende e Regioni, l’innalzamento non comporta necessariamente un pari incremento della spesa effettivamente sostenuta dal Ssn.
Il costo aggiuntivo reale dovrebbe quindi essere pari a circa la metà, ossia poco meno di 150 milioni.
Analoga considerazione viene formulata per i dispositivi medici, il cui tetto passa dal 4,6 al 4,7%, con un onere previsto di 146 milioni annui.
Sul fronte degli incentivi alle imprese farmaceutiche, l’Upb giudica positivamente l’istituzione del Fondo da 160 milioni annui per ridurre il payback alle aziende che realizzano investimenti aggiuntivi in Italia.
Ma chiede criteri rigorosi e verificabili, per evitare che il beneficio pubblico finisca per premiare investimenti già programmati anziché generarne di nuovi.
Per i dispositivi medici è inoltre previsto un contributo statale di 1,4 miliardi, distribuito nel quadriennio 2028-2031, a copertura parziale degli oneri di payback relativi al periodo 2019-2023.
Farmaci innovativi, tariffe e Alzheimer
Tra le altre misure sanitarie l’Upb richiama la possibilità di utilizzare, in via sperimentale nel triennio 2027-2029, 70 milioni del Fondo per i farmaci innovativi per consentire l’accesso tempestivo a medicinali destinati a patologie gravi e invalidanti prive di valide alternative terapeutiche.
Non si tratta di risorse aggiuntive, ma di somme già presenti nel Fondo e destinate alla quota per i medicinali con innovatività condizionata.
Previsti inoltre 500 milioni aggiuntivi per l’aggiornamento delle tariffe massime dell’assistenza ospedaliera per acuti e un incremento del 3% del tetto di spesa per le prestazioni acquistate dalle strutture private accreditate, utilizzando coperture già predisposte dalle precedenti manovre.
Per il 2027 vengono inoltre raddoppiate le risorse destinate alle prestazioni socioassistenziali strettamente connesse a quelle sanitarie per i pazienti con Alzheimer e altre demenze senili, portandole a quasi 200 milioni.
L’Upb richiama infine gli interventi per le dipendenze e lo stanziamento di 200 milioni annui nel triennio per l’efficientamento energetico delle strutture sanitarie pubbliche, subordinato a una riduzione del fabbisogno energetico di almeno il 30%.
LEA e LEP: attenzione a sovrapposizioni e competenze scientifiche
Un ulteriore rilievo riguarda le nuove procedure previste dalla manovra per la determinazione dei Livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e il loro raccordo con i Livelli essenziali di assistenza (LEA) già vigenti in sanità.
Secondo l’Upb è necessario chiarire il coordinamento tra i nuovi meccanismi e le procedure già consolidate per l’aggiornamento e il monitoraggio dei LEA.
In particolare, la Commissione tecnica per i fabbisogni standard, chiamata a svolgere compiti metodologici nella definizione dei LEP, non sembra disporre delle competenze specialistiche necessarie per effettuare direttamente valutazioni di natura medica, farmacologica ed epidemiologica.
Il rischio è quello di introdurre sovrapposizioni in un sistema che dispone già di procedure dedicate alla valutazione scientifica, economica e organizzativa delle prestazioni sanitarie.
Il nodo delle priorità: più trasferimenti o più capacità di risposta del Ssn?
Nel complesso, l’analisi dell’Ufficio parlamentare di bilancio mette in discussione non soltanto l’entità delle risorse stanziate, ma anche le scelte compiute nella loro distribuzione.
Da un lato, il finanziamento sanitario cresce nel 2027, ma torna a ridursi in rapporto al Pil negli anni successivi. Dall’altro, gran parte degli incrementi viene assorbita da misure vincolate, con margini ridottissimi per le Regioni e senza garanzie di un effettivo rafforzamento strutturale degli organici.
La Carta sanitaria rappresenta il caso più emblematico di questa impostazione: un intervento che può alleggerire la spesa delle famiglie, ma che non affronta direttamente le cause del ricorso alle cure a pagamento, a partire dalle difficoltà di accesso e dalle liste d’attesa.
Per l’Upb, dunque, la questione di fondo resta la capacità della manovra di trasformare le maggiori risorse in un effettivo miglioramento dei servizi pubblici, della loro accessibilità e della loro sostenibilità nel tempo.
