Arriva sul tavolo della Conferenza Unificata – con l’intesa tecnica già acquisita da Regioni e Anci – la bozza del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che adotta il Piano nazionale per la non autosufficienza 2025-2027 e dispone il riparto del relativo Fondo per il triennio.
Il Piano – adottato in continuità con il precedente ciclo 2022-2024 e approvato dalla Rete della Protezione e dell’Inclusione Sociale nella seduta del 4 dicembre 2025 – si inserisce in un momento di trasformazione del welfare italiano. Due grandi riforme stanno ridisegnando il sistema: il decreto legislativo 62 del 2024 sulla disabilità, attuativo della legge delega 227 del 2021, e il decreto legislativo 29 del 2024 sulle politiche per gli anziani, attuativo della legge delega 33 del 2023. Il Piano 2025-2027 deve costruire un ponte tra la programmazione vigente e il nuovo assetto normativo ancora in fase sperimentale, gestendo una transizione che si protrarrà per l’intero triennio.
Chi sono i destinatari
La prima novità strutturale del Piano 2025-2027 rispetto ai cicli precedenti riguarda proprio la platea dei destinatari. Il Piano si rivolge esclusivamente alle persone con disabilità in condizione di non autosufficienza fino ai 70 anni di età. Questa scelta deriva direttamente dalla legge 33 del 2023, che ha previsto un Piano nazionale dedicato agli anziani non autosufficienti – il “Piano nazionale per l’assistenza e la cura della fragilità e della non autosufficienza nella popolazione anziana” – destinato a sostituire per quella fascia il Piano generale. La platea degli over 70 non autosufficienti sarà coperta da questo strumento separato, la cui adozione è prevista con decreto ministeriale ai sensi dell’articolo 6 del Dpcm, nelle more del quale le regioni continuano ad assicurare le prestazioni del ciclo 2022-2024. Anche le persone tra i 65 e i 70 anni, pur essendo tecnicamente anziane, restano nel presente Piano.
La complicazione ulteriore riguarda la definizione stessa di “non autosufficienza”, che nel corso del triennio cambierà progressivamente su tutto il territorio nazionale per effetto della riforma sulla disabilità. Il decreto legislativo 62 del 2024 ha introdotto una nuova “valutazione di base” affidata integralmente all’Inps che incorpora anche l’accertamento della condizione di non autosufficienza. Ma questa procedura è in fase sperimentale: dal 1° gennaio 2025 è attiva in nove province pilota (Brescia, Catanzaro, Firenze, Forlì-Cesena, Frosinone, Perugia, Salerno, Sassari e Trieste) e solo per alcune condizioni di salute; dal 30 settembre 2025 si è estesa ad altre undici province; nel corso del 2026 si amplierà ulteriormente; solo dal 1° gennaio 2027 sarà a regime su tutto il territorio nazionale. Per l’intero triennio coesisteranno quindi criteri diversi di identificazione della non autosufficienza, gestiti attraverso le matrici di processo del capitolo 5 del Piano, che indicano per ciascun territorio e per ciascun periodo quale sistema di valutazione sia applicabile.
Le risorse: quasi tre miliardi, con criteri di riparto ridefiniti
Le risorse complessive afferenti al Fondo per le non autosufficienze nel triennio ammontano a 982 milioni di euro per il 2025, 934 milioni per il 2026 e 1,1 miliardi per il 2027, per un totale di poco più di tre miliardi. L’incremento dell’ultima annualità riflette il completamento degli stanziamenti progressivi introdotti dalla legge di bilancio 2022.
Queste risorse si articolano in tre destinazioni: una quota vincolata comprende 14,64 milioni annui per i progetti di vita indipendente, 250 milioni annui per gli interventi Leps a favore degli anziani non autosufficienti (di cui 50 milioni per il personale dei Pua); la quota indistinta — destinata a entrambe le platee — ammonta a 605 milioni nel 2025, 620 nel 2026 e 794 nel 2027.
La seconda novità rilevante di questo ciclo riguarda proprio i criteri di riparto della quota indistinta, ridefiniti a seguito di un prolungato confronto con le Regioni e con il Dipartimento per la Disabilità. I nuovi criteri sono: l’80% delle risorse sulla base della popolazione di età pari o superiore a 75 anni; il 10% sui titolari di indennità di accompagnamento; il restante 10% sulle persone con certificazione ex articolo 3, comma 3, della legge 104 del 1992. Si tratta di criteri più direttamente riconducibili ai destinatari del Piano rispetto a quelli del ciclo precedente. Tuttavia, come evidenzia la Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard, questi criteri non sono ancora ancorati ai fabbisogni standard calcolati per Ambito Territoriale Sociale – su questo torneremo più avanti.
L’introduzione dei nuovi criteri ha comportato per alcune regioni una riduzione delle risorse rispetto al 2024: per garantire la continuità assistenziale si è prevista una clausola di compensazione, con 15,7 milioni aggiuntivi nel 2025 e 9 milioni nel 2026 per le regioni penalizzate dalla variazione.
Articolo 1: Il Piano e la novità della soglia Isee a 50.000 euro
L’articolo 1 adotta formalmente il Piano nazionale come allegato A al decreto e ne definisce la funzione di atto di programmazione nazionale pluriennale. La struttura è a cascata: il Piano orienta i Piani regionali per la non autosufficienza da adottare entro 90 giorni dalla registrazione, che a loro volta guidano gli Ambiti Territoriali Sociali. Il Ministero del Lavoro ha 30 giorni per valutarne la coerenza con il Piano nazionale.
Tra le novità di questo articolo spicca l’introduzione di soglie Isee più alte rispetto al passato per l’accesso ai servizi nelle situazioni di maggiore gravità. Per le persone con necessità di sostegno elevato o molto elevato ai sensi del decreto legislativo 62 del 2024, le soglie di accesso non possono essere inferiori a 50.000 euro, elevati a 65.000 euro per i beneficiari minorenni. Una scelta che risponde all’esigenza di non escludere famiglie con disabili gravi che non si trovano in condizione di povertà ma che sostengono costi assistenziali molto elevati.
La relazione illustrativa precisa che per l’anno 2025, in considerazione dei tempi di approvazione del Piano e della progressiva attuazione delle riforme, le regioni garantiscono la continuità degli interventi del ciclo 2022-2024, anticipando l’utilizzo della quota Fna 2025 nei limiti delle risorse del 2024. Una misura ponte che conferma come le innovazioni più significative del Piano siano di fatto operative soprattutto a partire dal 2026 e dal 2027.
Articolo 2: La gestione del doppio binario finanziario
L’articolo 2, insieme al capitolo 9 della relazione illustrativa, descrive la principale complessità gestionale di questo ciclo: il Fna finanzia contemporaneamente il presente Piano per i disabili non autosufficienti under 70 e il futuro Piano per gli anziani. La quota indistinta non è separata tra le due platee, ma programmata unitariamente dalle regioni “in funzione delle specificità dei diversi contesti territoriali” in attesa che il Piano anziani sia adottato dal Cipa e recepito con decreto ministeriale.
Per le disabilità gravissime — coma, stati vegetativi, Sla, demenze molto gravi incluso l’Alzheimer in tale stadio, lesioni spinali alte, grave disabilità comportamentale dello spettro autistico di livello 3, ritardo mentale grave o profondo — il Piano conferma la riserva del 50% delle risorse assegnate come priorità assoluta.
Articolo 3: La condizionalità del 75% e il nodo delle assunzioni
L’articolo 3 conferma il meccanismo di condizionalità finanziaria: l’erogazione di ciascuna annualità è subordinata alla rendicontazione sul Sioss dell’effettivo utilizzo di almeno il 75% delle risorse del secondo anno precedente, con l’obbligo aggiuntivo di rendicontare il 100% delle risorse delle annualità pregresse. Il sistema informativo di monitoraggio è il Sioss integrato con il Siuss e la Banca Dati delle Prestazioni Sociali Inps.
La relazione illustrativa segnala però una criticità operativa specifica: molti Ambiti Territoriali non possono assumere personale a causa dei vincoli assunzionali vigenti per gli enti locali. Le risorse non spendibili per questa ragione rischiano di abbassare la percentuale di rendicontazione e bloccare il trasferimento dell’annualità successiva. La soluzione adottata prevede la restituzione di quelle risorse al Fondo centrale per la riassegnazione. La relazione annuncia anche l’intenzione di inserire nell’ordinamento un intervento per il superamento dei limiti assunzionali, definito “indispensabile al fine di rendere concreto l’incremento di personale nei Pua”.
La relazione illustrativa riconosce inoltre le difficoltà del sistema informativo: le banche dati delle valutazioni personalizzate presentano lacune significative legate alla carenza di risorse umane e tecniche degli enti alimentatori, e la capacità di misurare l’efficacia reale del Piano rimane limitata.
Articolo 4: I progetti di vita indipendente, con l’intreccio con il Progetto di Vita
L’articolo 4 finanzia le linee di indirizzo per i Progetti di vita indipendente — strumento introdotto nel 2019 e consolidato nei cicli successivi. Per il triennio 2025-2027 sono coinvolti 183 Ambiti Territoriali, con una dotazione di 14,64 milioni annui. Ogni ATS può accedere a un finanziamento di 80.000 euro dal Fna, cui si aggiunge un cofinanziamento obbligatorio di 20.000 euro regionale.
La novità di questo ciclo, descritta nel capitolo 7 della relazione illustrativa, è l’intreccio esplicito con il Progetto di Vita previsto dal decreto legislativo 62 del 2024, che introduce un budget di progetto costruito aggregando risorse da fonti diverse — pubbliche, private, comunitarie — gestito dalla persona con disabilità con gradi crescenti di autonomia, inclusa la possibilità di autogestione del budget. È la traduzione operativa del principio di autodeterminazione sancito dalla Convenzione Onu e rappresenta la novità culturalmente più significativa dell’intero impianto riformatore: non più solo servizi erogati, ma un sistema flessibile orientato agli obiettivi di vita della persona.
Le cinque macro-aree operative restano assistente personale, abitare in autonomia, inclusione sociale e relazionale, trasporto sociale e domotica, più le azioni di sistema con tetto del 15%. Ogni regione deve garantire la programmazione di almeno un intervento verso forme propedeutiche all’abitare in autonomia.
Articolo 5: Il personale dei Pua e il cortocircuito dei vincoli assunzionali
L’articolo 5 vincola 50 milioni annui alle assunzioni di personale con professionalità sociale presso gli Ats per il rafforzamento dei Punti Unici di Accesso. Il capitolo 8 della relazione illustrativa spiega la ratio: i Pua sono il punto fisico in cui converge l’integrazione sociosanitaria, e le équipe multidisciplinari che vi operano devono essere adeguatamente presidiate. Il contributo è assegnato sulla base delle assunzioni a tempo indeterminato effettivamente realizzate.
La relazione è però esplicita nel riconoscere il paradosso: si stanziano 50 milioni l’anno per assumere personale, ma i vincoli assunzionali per gli enti locali rendono impossibile per molti Ats convertire quelle risorse in contratti. La soluzione normativa annunciata — superamento dei limiti assunzionali — è presentata come indispensabile ma non è ancora nell’ordinamento, rendendo questo articolo parzialmente inattuabile nell’anno di avvio.
Articolo 6: Il doppio binario programmatorio e la governance del Cipa
L’articolo 6 dispone che con separato decreto ministeriale venga recepito il Piano nazionale per l’assistenza e la cura della fragilità e della non autosufficienza nella popolazione anziana 2025-2027, adottato dal Cipa. È il passaggio che formalizza la biforcazione del sistema: da questo ciclo in poi, anziani e disabili non autosufficienti avranno strumenti di programmazione distinti, con governance diverse — il Ministero del Lavoro per i disabili, il Cipa per gli anziani — pur condividendo lo stesso Fondo, gli stessi Ats e le stesse Asl sul territorio.
La relazione illustrativa descrive questa complessità con chiarezza. I due Piani sono finanziati dal medesimo Fondo la cui gestione è attribuita al Ministero del Lavoro; la quota indistinta serve entrambe le platee senza essere formalmente ripartita tra di esse; e il Piano anziani non è ancora adottato al momento in cui il presente Piano viene approvato. La tenuta del coordinamento tra i due strumenti è uno dei nodi operativi più delicati del nuovo assetto.
Articolo 7: La clausola per le Province autonome
L’articolo 7 contiene la consueta clausola di salvaguardia per le Province autonome di Trento e Bolzano, che applicano le disposizioni compatibilmente con i rispettivi statuti e la propria potestà amministrativa.
Il parere della Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard: tre nodi strutturali da risolvere nel prossimo ciclo
Tra i documenti allegati troviamo anche il parere della Commissione Tecnica per i Fabbisogni Standard. Formalmente positivo, il parere contiene un’analisi critica precisa e articolata su tre nodi strutturali che il Piano non risolve.
Il primo riguarda la mancanza di Leps quantitativi. Gli obiettivi di servizio previsti dal Piano non sono definiti in termini numericamente verificabili. La Commissione rileva che “l’assetto delle prestazioni finanziate non è supportato da una definizione quantitativa dei livelli essenziali” e che senza questa base è impossibile verificare se le risorse siano effettivamente sufficienti a garantire i servizi promessi. Si tratta di un limite che indebolisce sia il monitoraggio che l’accountability del sistema.
Il secondo nodo è il disallineamento tra criteri di riparto e fabbisogni standard. Nonostante il miglioramento introdotto con i nuovi criteri demografici, la Commissione è inequivocabile: i criteri adottati non sono ancora ancorati ai fabbisogni standard calcolati per Ambito Territoriale Sociale. Il risultato è che la distribuzione delle risorse non riflette necessariamente i bisogni reali dei territori, con il rischio di perpetuare diseguaglianze nell’accesso ai servizi tra aree geografiche diverse. La Commissione evidenzia anche che i criteri di riparto del Fna non sono coordinati con quelli degli altri fondi destinati alle prestazioni sociali — Fondo Nazionale Politiche Sociali, Fondo Povertà, Fondo Dopo di Noi — che nel Sistema di Garanzia devono invece concorrere in modo coerente al finanziamento del fabbisogno standard.
Il terzo nodo è il mancato raccordo con il Sistema di Garanzia dei Leps, introdotto dalla legge di bilancio 2026. Questo sistema prevede che i livelli essenziali siano garantiti sulla base di livelli di spesa calcolati per Ats, con criteri oggettivi di fabbisogno. Il Fna, come attualmente configurato, non è integrato in questo perimetro unitario: “permane una logica settoriale e vincolata, non pienamente coerente con il disegno complessivo del federalismo fiscale”. La Commissione richiama esplicitamente la necessità di allineamento agli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione – un richiamo ai principi del federalismo fiscale che non è un rilievo tecnico ma un avvertimento sulla tenuta costituzionale del modello nel medio periodo.
La Commissione conclude ritenendo queste criticità “oggi superabili in considerazione della fase transitoria”, ma richiede un progressivo allineamento “al fine di assicurare piena coerenza del riparto con gli articoli 117, 118 e 119 della Costituzione”. La Ragioneria Generale, dal canto suo, confermando la disponibilità delle risorse, precisa che le disposizioni della legge di bilancio 2026 sui Leps “si terrà conto a decorrere dall’anno 2027, nel rispetto della progressività del processo di allineamento”. Il 2027 è dunque l’anno in cui il sistema deve essere pienamente a regime – e il prossimo ciclo di programmazione troverà di fronte a sé scadenze non più rinviabili.
