Regioni e commissari. Vent’anni tra Piani di rientro e scontri. Ma con quali risultati?

di Lucia Conti

Fu l’Abruzzo la prima regione a essere commissariata nel 2007, ma pochi mesi dopo lo stesso destino toccò a Lazio, Campania, Molise e Calabria. Spesso il ruolo del commissario è stato affidato agli stessi presidenti di Regione; altre volte, invece, il Governo ha nominato esperti esterni (con il disappunto della Giunta). Una situazione che oggi torna alla ribalta con i “poteri sostitutivi” del Decreto Liste d’attesa, su cui si stanno scontrando Governo e Regioni. E c’è da ammettere, nel caso dei disavanzi regionali, il commissariamento non sempre ha funzionato...

22 MAG -

“Non posso andare a chiedere ai molisani di fare sacrifici per il Piano di rientro in sanità quando i due Commissari ad Acta (Marco Bonamico e Ulisse Di Giacomo ndr.) si sono aumentati di oltre ventimila euro l’anno il loro importo, è evidente che queste due cose confliggono totalmente”. A denunciarlo, negli scorsi giorni, è stato il presidente della Regione Molise, Francesco Roberti, che ha contestato al commissario e al sub commissario anche la scarsa collaborazione: “Ho sempre chiesto ai Commissari di rispettare le nomine che ho fatto. Ad oggi non c'è stata alcuna capacità di interloquire e queste cose vanno chiarite a Roma”, le parole di Roberti riprese dall’Ansa.

Dichiarazioni, quelle del presidente del Molise, che riaccendono il dibattito, ormai quasi ventennale, sul ruolo dei commissari ad acta in sanità e, soprattutto, sulla loro capacità di svolgere al meglio la loro missione di guida al risanamento di una sanità regionale in grave crisi. Perché se alcune Regioni sono commissariate da quasi 20 anni ed altre non sono ancora uscite dal Piano di rientro, qualche perplessità sugli effetti positivi del meccanismo sarà pur legittima!

Facciamo un salto indietro. Il tema dei Piano di rientro e dei commissariamenti inizia a porsi nei primi anni del 2000, quando venne accertato che alcune Regioni avevano accumulato disavanzi molto significativi rispetto alla quota parte del Fondo sanitario nazionale. Si decise quindi, con la Finanziaria del 2005 e l’Intesa Stato-Regioni di marzo 2005, di varare la fase dei Piani di rientro e dei commissariamenti. La Riforma del Titolo V del 2001, infatti, non aveva introdotto il federalismo vero e proprio, ma solo attribuito maggiore autonomia alle Regioni in alcune materie, compresa la sanità, lasciando tuttavia allo Stato centrale la determinazione dei livelli essenziali di assistenza e il potere di intervenire in sostituzione delle Regioni in caso di gravi disavanzi economici o inadeguata assistenza sanitaria, per il rispetto del diritto costituzionale alla salute.

Nel dettaglio, la normativa di riferimento (legge 191/2009, art. 2, comma 77) ha previsto che le Regioni con disavanzi sanitari strutturali superiori a un determinato limite, stabilito nel 5% del finanziamento ordinario e delle entrate proprie, siano tenute a presentare, entro il successivo 10 giugno, un piano di rientro di durata non superiore al triennio, da sottoporre ad approvazione del Consiglio dei Ministri. In caso di mancata presentazione del Piano, scatta da parte del Governo la nomina del commissario ad acta “di qualificate e comprovate professionalità ed esperienza in materia di gestione sanitaria”; nomina che avviene anche se alla fine del triennio non si sono raggiunti gli obiettivi del Piano.

Contestualmente, arrivano anche una serie di misure sanzionatorie, tra cui il limite alle assunzioni di personale, il divieto di effettuare spese non obbligatorie, l’incremento automatico delle aliquote fiscali Irap e Irpef (nella misura dello 0,15 punti percentuali per l’Irap e dello 0,30% per l’Irpef).

Il compito affidato al commissario, eventualmente affiancato da uno o più sub commissari, è quello di risanare la sanità regionale e ricondurla sulla retta via. In che modo? Adottando “tutte le misure indicate nel piano, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa attuazione del Piano”, si legge nella legge 191/2009.

La prima regione italiana a essere commissariata in ambito sanitario è stata l'Abruzzo, nel 2007 (e fino al 2016). Ma bastarono pochi mesi perché lo stesso destino toccasse a Lazio (dal 2008 al 2020), Campania (dal 2009 al 2020), Molise (dal 2009, ancora in corso) e Calabria (dal 2010, ancora in corso). Ad oggi sono invece sottoposte a Piano di Rientro, oltre a Molise e Calabria, Abruzzo, Campania, Lazio, Molise, Puglia e Sicilia.

Commissari ad acta: presidenti sì, presidenti no
Come accennato, molte volte sono stati gli stessi presidenti di Regione a svolgere il doppio ruolo di presidenti e commissari ad acta per la sanità. E’ stato così per il Lazio, dove il primo commissario fu l’allora governatore Piero Marrazzo, seguito dall’allora governatrice Renata Polverini e da Nicola Zingaretti (sotto la cui presidenza la Regione uscì dal commissariamento, nel 2020).

In Abruzzo si partì invece con Gino Redigolo, ma successivamente l’incarico fu affidato ai presidenti Gianni Chiodi prima e Luciano D'Alfonso poi (con lui fu revocato, nel 2016, il commissariamento).

Al contrario, in Molise, salvo l’esperienza del presidente Donato Toma, commissario dal 2021 fino alle sue dimissioni nel 2023, c’è sempre stato un commissario esterno (anche se l’attuale presidente Roberti ha riferito che la proposta del Governo era arrivata ed è stato lui a rifiutarlo). Il primo è stato Angelo Giustini, poi Flori Degrassi e infine l’attuale Marco Bonamico.

In Calabria il primo commissario fu l’allora presidente Giuseppe Scopelliti, seguito da altri esperti esterni (Massimo Scura, Saverio Cotticelli, Eugenio Gaudio e Guido Longo) fino alla nomina dell’attuale presidente Roberto Occhiuto dal novembre 2021.

In Campania i commissari furono per lo più gli stessi governatori (Antonio Bassolino, Stefano Caldoro e Vincenzo De Luca), fatta eccezione per la parentesi di Joseph Polimeni tra il 2015 e il 2017.

Proprio il presidente campano Vincenzo De Luca fu il protagonista, nel 2018, insieme ad altre Regioni, di una asprissima battaglia contro il Decreto Fiscale che introduceva l’incompatibilità tra il ruolo di commissario ad acta della sanità regionale con l‘affidamento o la prosecuzione di qualsiasi incarico istituzionale presso la regione soggetta a commissariamento (quindi, anche con l'incarico di presidente della Regione).

Immediato il ricorso dei presidenti alla Corte Costituzionale, che nel 2019, con la sentenza n. 247, dichiarò illegittima la norma, ritenendo che l'incompatibilità determinasse “una automatica menomazione sul piano delle competenze dal momento che il quadro normativo preesistente consentiva l’esercizio di quella funzione da parte del Presidente della Regione commissariata”. La norma ha quindi dato luogo “una significativa interferenza nella sfera regionale”, per di più su una materia concorrente.

Chi critica l’affidamento dell’incarico di commissario ad acta ai presidenti di Regione lo fa per lo più considerando difficile che a risanare la sanità regionale possa essere chi ha contribuito a determinarne i problemi, creandosi una sorta di paradosso per cui la Regione “commissaria se stessa”. Di contro, i presidenti di Regioni hanno spesso denunciato difficoltà di collaborazione tra la Giunta e la struttura commissariale, accusata spesso di lavorare in assoluta solitudine anche su provvedimenti più importanti, come i decreti assunzioni o le definizioni dei budget per la sanità accreditata, e di avere ulteriormente aggravato le difficoltà dei cittadini di usufruire dei servizi, ulteriormente deteriorato il diritto alla Salute nella regione commissariata (uno dei rapporti più difficili tra commissari e presidente fu quello tra l’allora presidente della Calabria Mario Oliverio e l’allora commissario Massimo Scura).

La situazione sopra descritta ora potrebbe replicarsi anche nel campo della lotta alle liste d’attesa. Il decreto del Governo approvato in Parlamento prevede infatti l’approvazione di uno schema di Decreto del presidente del Consiglio dei Ministri che declina la possibilità del Ministero della Salute di esercitare il potere sostitutivo in caso di inadempienze da parte delle Regioni nel contrasto al fenomeno delle liste d'attesa. La bozza di Dpcm è stato subito bocciato in prima battuta dalle Regioni, che hanno presentato una controproposta che però non è stata accolta dal Governo che ora potrebbe decidere di procedere in autonomia col via libera al provvedimento.

Il testo presentato dal Ministero della Salute prevede che l'Organismo di verifica e controllo sull’assistenza sanitaria, istituito presso lo stesso Ministero, possa esercitare il suo potere sostitutivo in caso di mancata individuazione del Responsabile unico regionale dell’assistenza sanitaria (Ruas) entro 90 giorni dall'entrata in vigore del provvedimento o nel caso di ripetute inadempienze rispetto agli obiettivi previsti dalla legge. L’Organismo subentra anche nel caso di inadempienze o elusioni nei limiti dell’attuazione delle funzioni da eseguire. Viene poi specificato che nell’esercizio del potere sostitutivo l’Organismo ha gli stessi poteri e incontra gli stessi limiti delle Regioni.

Le Regioni non hanno contestato in sé il principio del potere sostitutivo, ma rivendicano una maggiore chiarezza e garanzie di contraddittorio. Chiedono che ogni decisione dovrà basarsi su dati oggettivi rilevati dalla piattaforma nazionale delle liste d’attesa e analizzati da Agenas con una metodologia “nota e condivisa”. La cooperazione istituzionale per le Regioni non dovrà trasformarsi in una forma di commissariamento. In sostanza le Regioni chiedono dei parametri chiari che se non raggiunti facciano scattare i poteri sostitutivi e al contempo la definizione di target precisi che se raggiunti possano far decadere i poteri sostitutivi.

Piani di rientro e commissariamenti, come uscirne?
Il dibattito in corso sulle liste d’attesa riporta alla mente anche quello che avviene con i commissariamenti e i Piani di rientro.
È evidentemente molto complesso analizzare ogni singolo periodo di commissariamento nelle diverse Regioni, in cui sicuramente qualcosa è andata bene, altre cose sono andate male. Ma se alcune Regioni sono commissariate da quasi 20 anni e in molte Regioni persistono da decenni i piani di rientro, c’è da chiedersi se non ci siano limiti e anomalie nel meccanismo stesso che rendano così lento e difficile il ritorno alla gestione ordinaria.

Se gli obiettivi da raggiungere sono quelli previsti dal Piano di Rientro, la verità è che non esistono criteri univoci e definitivi per l’uscita dal commissariamento e dal piano di rientro, su cui l‘ultima parola spetta unicamente al Tavolo di verifica Salute-Mef prima e al Consiglio dei Ministri poi. Sullo stesso fronte sembrano oggi battersi le Regioni nella definizione dei criteri che prevedano poteri sostitutivi dello Stato in caso di inadempienze sulle liste d’attesa.

Per quanto riguarda i Piani di rientro, intanto, però, gli anni passano e i cittadini continuano a pagarne il prezzo. In termini economici, con le tasse e il ricorso al privato o alla mobilità sanitaria laddove il pubblico non è in grado di dare assistenza, e in termini di salute, soprattutto le fasce più fragili, che non possono permettersi di ricorrere al privato o di spostarsi in un’altra Regione. È proprio il caso di dirlo, allora: da almeno 20 anni non per tutti gli italiani il Ssn è equo e il diritto alla Salute universale.

Lucia Conti

22 maggio 2025
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