Extrabudget: assolutamente no

Una approfondita lettura delle Sezioni Unite della Cassazione civile n. 16810 del 28 maggio scorso n. 16810 (rel. Fuochi Tinarelli) appalesa un principio fondamentale destinato ad incidere segnatamente sull’intero sistema dell’accreditamento istituzionale e relativo contratto ex art. 8 quinquies con gli erogatori privati del Ssn. Non si limita infatti a confermare la giurisdizione della Corte dei conti sui danni derivanti da extrabudget, ma ne sancisce una profonda illegittimità, con conseguente responsabilità di chi l’ha percepito indebitamente e chi non l’ha ripetuto coscientemente. Basta ricordare, in proposito quanto accertato dalla Corte dei conti, in sede di parificazione del rendiconto della Regione Lazio del 2022, con la sentenza n. 148/2023/PARI (re. Pinto) della Sezione Controllo Regione Lazio del 14 novembre 2023 che ne ebbe ad accertare circa un miliardo di euro

 Dalla anzidetta ordinanza di principi ne emergono almeno cinque.

1. L’accreditamento non è un contratto commerciale.
Le Sezioni Unite ribadiscono che il rapporto instaurato ai sensi degli artt. 8-bis e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 è un rapporto di servizio pubblico.

La struttura privata accreditata:

• entra stabilmente nell’organizzazione del Servizio sanitario nazionale;
• svolge una funzione pubblica;
• utilizza risorse pubbliche;
• opera sotto programmazione, indirizzo e controllo dell’amministrazione.

 E questo passaggio è forse il più importante dell’intera decisione.

2. Il budget non è un semplice limite economico.
Il tetto di spesa non costituisce una clausola contrattuale liberamente derogabile.

Esso rappresenta uno strumento della programmazione sanitaria.

Ne consegue che la sua violazione non integra soltanto un inadempimento negoziale, ma la violazione di un dovere inerente al rapporto di servizio.

 E qui il massimo organo della Cassazione rafforza così la natura pubblicistica del sistema dell’accreditamento.

3. Il rapporto di servizio non richiede l’esercizio di poteri autoritativi.
Questo è un altro punto destinato a fare giurisprudenza.

La clinica resasi responsabile aveva sostenuto:

• di non esercitare pubblici poteri;
• di non gestire denaro pubblico;
• di essere soltanto un contraente privato.

Le Sezioni Unite rispondono che tutto ciò è irrilevante.

È sufficiente che il privato sia inserito in modo stabile e continuativo nell’organizzazione della pubblica amministrazione per perseguire finalità pubbliche.

 E qui, trattasi della conferma dell’orientamento già espresso dalla Cassazione con la sentenza n. 19452/2024, ora ulteriormente consolidato.

4. Il danno erariale nasce dall’elusione del sistema di controllo pubblico.
La parte più interessante, sotto il profilo sostanziale, riguarda la cessione del credito.

La Corte non afferma che ogni cessione di credito extra-budget sia illecita.

Sanziona invece una condotta dolosa caratterizzata da:

• dichiarazione della certezza del credito;
• dichiarazione della sua liquidità;
• dichiarazione della sua esigibilità;
• occultamento dell’inesistenza dei presupposti amministrativi per il pagamento.

Il danno deriva quindi dall’aver aggirato il procedimento amministrativo di verifica e controllo.

5. Le prestazioni rese non eliminano il danno erariale.
Questo passaggio è particolarmente significativo.

La clinica aveva sostenuto:

le prestazioni sono state realmente effettuate; il Servizio sanitario ne ha comunque beneficiato.

Le Sezioni Unite rispondono che il problema non è l’utilità della prestazione.

Il problema è che l’utilità deve essere acquisita nel rispetto delle regole della programmazione sanitaria.

Se il privato ritiene illegittimo il diniego di pagamento, deve utilizzare:

• i rimedi amministrativi;
• oppure il giudizio ordinario.

Non può costruire artificiosamente un credito “certo e liquido” mediante dichiarazioni non veritiere per ottenerne il pagamento.

 C’è un profilo ancora più interessante
Questa decisione offre un argomento ulteriore a favore di una tesi che Lei sostiene da tempo.

Se la struttura privata accreditata è inserita nell’organizzazione pubblica al punto da instaurare un rapporto di servizio, allora l’accreditamento non può più essere letto come un mero contratto di diritto privato.

Esso costituisce una forma di esercizio esternalizzato di una funzione pubblica.

Da questa impostazione derivano conseguenze sistematiche rilevantissime:

• la programmazione sanitaria diventa parametro di legalità;
• il budget assume natura conformativa dell’attività;
• i controlli amministrativi diventano parte integrante del rapporto;
• il privato accreditato è soggetto a responsabilità pubblicistiche che vanno ben oltre l’inadempimento contrattuale.

È un’evoluzione coerente con la progressiva “pubblicizzazione funzionale” dell’accreditamento.

 Una possibile riflessione ulteriore
È corretto presupporre che questa ordinanza possa essere utilizzata anche in un senso più ampio.

Se il rapporto di servizio nasce perché il privato partecipa stabilmente all’organizzazione del Servizio sanitario, allora lo stesso criterio potrebbe rafforzare la ricostruzione secondo cui le strutture accreditate sono assoggettate non solo alla responsabilità erariale, ma anche ai principi costituzionali di buon andamento (art. 97 Cost.), imparzialità, programmazione e corretto impiego delle risorse pubbliche.

È un tassello che si inserisce perfettamente nella Sua ricostruzione del sistema sanitario come servizio pubblico unitario, nel quale il soggetto privato non sostituisce il pubblico, ma ne diviene parte funzionale sotto la direzione e il controllo dell’amministrazione. Questo, probabilmente, è il vero principio di sistema che emerge dall’ordinanza n. 16810/2026.