Intervenire sulla sanità senza maneggiare con cura gli strumenti giuridici equivale a toccare i fili dell’alta tensione a mani nude.
Con la legge di bilancio per il 2026, ormai definitivamente approvata, il legislatore ha introdotto – all’art.1, comma 938 (1) – una disposizione che ambirebbe, nelle fantasiose intenzioni dichiarate, a “sanare” una situazione da tempo controversa: quella delle 27 sedicenti Aziende Ospedaliere Universitarie (AOU) costituite in assenza del prescritto decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.
Il risultato, tuttavia, è diametralmente opposto rispetto all’obiettivo dichiarato. Il comma 938 non solo non sana alcunché, ma finisce per confermare e aggravare la confusione giuridica esistente, producendo effetti potenzialmente dirompenti sul piano degli atti amministrativi, della formazione universitaria, delle carriere professionali e delle responsabilità penali e contabili.
Un intervento normativo inutile e fuorviante
La disposizione stabilisce che le Aziende ospedaliere che prevedono lo svolgimento di attività integrate con le università “continuano ad operare sulla base delle disposizioni del d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517”.
Una formulazione che colpisce immediatamente per il suo pleonasticismo puro: quelle disposizioni erano già vigenti dal 1999 e continuano ad esserlo, indipendentemente dalla Manovra 2026.
In altri termini, il legislatore si limita a ribadire ciò che già esisteva, senza introdurre alcun elemento realmente innovativo. Ma, soprattutto, non attribuisce – né potrebbe attribuire – lo status di AOU a realtà che ne sono giuridicamente prive.
…… ma anche “pericoloso” per i primari nominati senza concorso
La ratio legislativa, che sembrerebbe tendere a una sorta di ipotetica e fantasiosa sanatoria dell’illegittima esistenza di 27 sedicenti AOU, espone il management aziendale e i ”primari”, esercenti sine titulo concorsuale, ad un elevato rischio di emersione di diverse fattispecie di reato.
In primo luogo, rileva la considerazione secondo cui l’utente/paziente che si rivolge a un’AO, ovvero a una qualunque struttura di spedalità pubblica, instaura un rapporto contrattuale qualificabile come “contratto di spedalità”, dal quale discende l’assunzione, in capo alla struttura, di specifiche obbligazioni di natura pubblicistica e privatistica. Esso è infatti un contratto atipico funzionale ad assicurare all’utenza una prestazione sanitaria complessa da esercitarsi nell’assoluto rispetto delle norme e della best practice.
Ne consegue che le prestazioni medico-chirurgiche, in quanto espressione di una funzione pubblica di particolare rilievo costituzionale, devono essere necessariamente eseguite da personale legittimato mediante procedura di concorso pubblico. Pertanto, l’esecuzione di atti medici da parte di soggetti privi di tale legittimazione integra, quantomeno, il reato di usurpazione di funzioni pubbliche, fattispecie prevista e punita dall’art. 347 del codice penale. Ciò in quanto il soggetto agente eserciterebbe funzioni o attribuzioni proprie del pubblico impiego in assenza di una effettiva e concreta investitura. Sul punto, la giurisprudenza di legittimità ha costantemente affermato l’interesse dell’ordinamento a riservare l’esercizio delle funzioni pubbliche esclusivamente a soggetti muniti di una reale legittimazione (ex multis, Cass. pen., sez. VI, 9 novembre 2017 , n. 2691).
Tale situazione comporta, inoltre, una responsabilità penale in capo ad amministratori, dirigenti e responsabili delle strutture coinvolte, a titolo di concorso nel reato, qualora abbiano determinato, consentito o agevolato lo svolgimento delle suddette attività, con evidenti e ulteriori profili di responsabilità contabile. Ciò sino a quando non sarà perfezionata la «revisione della disciplina delle aziende ospedaliero-universitarie» che la superficiale penna legislativa asserisce essere falsamente «nelle more», facendo venire meno così anche il presupposto necessario per una siffatta adozione legislativa.
Il nodo irrisolto: AO integrate sono un’altra cosa rispetto alle AOU
Il cuore del problema risiede nella confusione tra modelli giuridici radicalmente diversi (oltre agli IRCCS che sono tutt’altro), che il legislatore della Manovra 2026 sembra trattare come equivalenti.
Il d.lgs. 517/1999 distingue in modo netto:
- le Aziende Ospedaliere Universitarie (AOU), riconosciute tali esclusivamente:
- ai già policlinici universitari a gestione diretta (art. 2, comma 2, lett. a);
- alle aziende di nuova costituzione, mediante apposito Dpcm;
- le Aziende Ospedaliere “ordinarie” che realizzano forme di integrazione con l’università attraverso protocolli d’intesa, riconducibili al modello delle Aziende Ospedaliere Integrate(AOI), disciplinate dagli artt. 3 e 4 del d.lgs. 502/1992, come modificato dal d.lgs. 229/1999.
Questa distinzione è ribadita in modo inequivoco dal combinato disposto degli artt. 2, comma 2, lett. b), e 8, comma 2, del d.lgs. 517/1999, nonché dal Dpcm 24 maggio 2001, che estende le linee guida sui protocolli d’intesa anche alle aziende nelle quali si realizza l’integrazione tra assistenza, didattica e ricerca, senza per questo attribuire loro lo status di AOU.
Tre capre e due pecore, insomma, non fanno cinque capre. E neppure cinque pecore.
L’effetto paradossale del comma 938
Paradossalmente, il comma 938 finisce per confermare la natura di AOI delle aziende che hanno stipulato protocolli d’intesa con le università, anziché sanarne l’asserita natura di AOU.
Fatta eccezione per le tre AOU riconosciute con Dpcm (Udine, Salerno e Tor Vergata), tutte le altre strutture che si autodefiniscono AOU restano giuridicamente Aziende Ospedaliere ordinarie integrate, prive dei requisiti strutturali e procedurali per essere qualificate come AOU. In tal modo peggiorando il loro esistente. In quanto tali con direttori responsabili di UOC non universitari bensì con primari in organico selezionati mediante concorso pubblico
Il legislatore, dunque, non solo non risolve il problema, ma inchioda definitivamente queste realtà ad uno status che le espone a contestazioni ancora più gravi, anche alla luce della recente e consolidata giurisprudenza amministrativa.
Ricadute sistemiche: formazione, carriere, responsabilità
Le conseguenze di questa inerzia normativa – protratta per oltre un quarto di secolo – sono tutt’altro che teoriche:
- incertezza sulla validità dei percorsi di formazione universitaria svolti in strutture impropriamente qualificate come AOU;
- dubbi sulla regolarità delle certificazioni rilasciate a studenti e specializzandi;
- blocco delle carriere dei medici ospedalieri, esclusi da concorsi per la presenza di docenti universitari in ruoli apicali privi di fondamento giuridico;
- possibili responsabilità penali e contabili in capo ai vertici regionali, aziendali e universitari che hanno concorso al mantenimento di assetti organizzativi illegittimi.
AOI e AOU: differenze non negoziabili
Confondere AO integrate e AOU è un errore macroscopico.
Le prime restano aziende del Ssn “ordinarie”, nelle quali l’università non è parte costitutiva dell’ente e opera esclusivamente tramite atti convenzionali. La didattica è accessoria, la ricerca non obbligatoria, la governance integralmente aziendale.
Le seconde, invece, sono enti a natura mista, costituiti solo con Dpcm, nei quali l’università è componente essenziale, la didattica è istituzionale, la ricerca obbligatoria e la governance condivisa (a partire dalla nomina del direttore generale e dall’atto aziendale concertato tra DG e rettore).
Si tratta di due modelli giuridici diversi, non fungibili e non sovrapponibili.
Il comma 938 della Manovra 2026 rappresenta l’ennesima occasione mancata.
Non introduce alcuna riforma, non sana alcuna illegittimità e non chiarisce alcun assetto. Al contrario, consacra l’errore di fondo che affligge il sistema da oltre venticinque anni: la rinuncia ad applicare correttamente una normativa già completa e coerente.
Per fare meglio, sarebbe bastato poco: leggere attentamente e applicare il d.lgs. 517/1999. O, quantomeno, affidare la penna a chi, nel maneggiare la sanità, sa davvero indossare i “guanti gialli”.
Al riguardo, sarebbe bastato infatti, per mettere gradatamente a posto le 27 sedicenti AOU in circolazione, la riproposizione dell’emendamento elaborato dal Ministro della Salute e da quella del MUR nella primavera scorso, a margine del Ddl del riordino delle professioni sanitarie, allora inconcepibilmente ritirato senza motivo alcuno (2).
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- 938. Nelle more della revisione della disciplina delle aziende ospedaliero-universitarie, le aziende ospedaliere del servizio sanitario regionale che abbiano stipulato appositi protocolli d’intesa con le università del territorio, che prevedano lo svolgimento di attività integrate di assistenza, ricerca e didattica, continuano ad operare sulla base delle disposizioni del decreto legislativo 21 dicembre 1999 n. 517, anche in assenza del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dall’articolo 8, comma 2, del medesimo decreto legislativo n. 517 del 1999 e restano salvi i rapporti giuridici sorti in attuazione dei protocolli, purché, con riferimento ai rapporti di lavoro, siano rispettate la disciplina contrattuale vigente e le disposizioni vigenti in materia di spesa di personale.
La Relatrice
(dato erroneamente per) Approvato
Dopo l’articolo, inserire il seguente:
«Art. 6-bis.
(Disposizioni in materia di costituzione di Aziende ospedaliero-universitarie (AOU))
1.Ferma restando la vigenza della disciplina di cui al decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517 in materia di rapporti tra Servizio sanitario nazionale ed università a norma dell’articolo 6 della legge 30 novembre 1998, n. 419, le Aziende ospedaliero-universitarie, ancorché sprovviste del richiesto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di cui all’articolo 8 del richiamato decreto legislativo, sono da considerarsi costituite purché istituite e rese operanti attraverso leggi e provvedimenti regionali adottati entro e non oltre il 31 dicembre 2024.
2. Ai fini della regolarizzazione, è dato modo alle medesime di proporre istanza, ai sensi dell’anzidetto articolo 8 del decreto legislativo 21 dicembre 1999, n. 517, entro e non oltre il 31 dicembre 2026, allo scopo di perfezionare ogni procedura necessaria e conseguente».
