C’è un modo assai poco edificante di affrontare le patologie dell’amministrazione pubblica: lasciarle sedimentare per anni e, quando diventano giuridicamente insostenibili, non eliminarne le cause ma tentare di metterne al riparo gli effetti.
Il comma 938 della legge 30 dicembre 2025, n. 199 sembra appartenere esattamente a questa categoria.
La vicenda è nota, anche se per troppo tempo è stata trattata come se fosse un dettaglio burocratico. Il d.lgs. 21 dicembre 1999, n. 517 ha disegnato il modello dell’integrazione fra Servizio sanitario nazionale e Università. L’art. 8, comma 2, ha previsto un preciso passaggio ordinamentale attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Quel passaggio, per numerose realtà italiane, non c’è mai stato.
Eppure, per oltre un quarto di secolo, si è continuato a costruire protocolli, atti aziendali, organizzazioni, strutture complesse, incarichi e rapporti con le Università come se quel presupposto potesse essere sostituito dalla forza dell’abitudine.
Non è una questione nominalistica.
Dietro la qualificazione di una struttura come azienda ospedaliero-universitaria vengono esercitati poteri, distribuite competenze, attribuite direzioni di strutture complesse, costruiti rapporti fra personale universitario e ospedaliero e, soprattutto, modificati gli spazi professionali di medici del Servizio sanitario nazionale.
È dunque materia che incide sull’organizzazione sanitaria, sulla formazione universitaria e sui diritti dei professionisti.
Il comma 938: la scorciatoia
A questo punto il legislatore aveva davanti a sé una strada maestra.
Dopo venticinque anni, avrebbe potuto prendere atto dell’invecchiamento del d.lgs. 517/1999 e procedere finalmente ad una riforma organica dell’integrazione fra Università e Servizio sanitario nazionale.
Avrebbe potuto stabilire quali aziende possano essere realmente ospedaliero-universitarie, quali requisiti debbano possedere, quale procedimento debba essere seguito per costituirle, quale debba essere il rapporto fra Regione e Università e quali garanzie spettino ai medici ospedalieri.
Avrebbe potuto, soprattutto, stabilire un periodo transitorio entro il quale ricondurre alla legalità ordinamentale le situazioni esistenti.
Ha scelto una strada diversa, ma sbagliando la lettera della norma (ignorantia manifesta)
Il comma 938 consente alle aziende ospedaliere integrate con il sistema universitario (ma non alle AOU integrate con il Ssn) di continuare ad operare secondo il d.lgs. 517/1999 anche in assenza del DPCM previsto dall’art. 8, comma 2, nelle more di una futura revisione della disciplina.
E non basta.
La norma stabilisce anche che restano salvi i rapporti giuridici sorti in attuazione dei protocolli d’intesa.
È questa la frase che cambia la natura dell’intervento.
Non siamo più soltanto davanti ad una disciplina transitoria rivolta al futuro. Il legislatore sente la necessità di occuparsi anche di ciò che è già accaduto.
Ed è inevitabile la domanda: perché occorre salvare per legge ciò che, secondo l’ordinamento vigente, avrebbe dovuto poggiare su un presupposto che mancava?
La legge non è una macchina del tempo
La questione diventa ancora più delicata perché il comma 938 non abroga l’art. 8, comma 2, del d.lgs. 517/1999.
Il paradosso è evidente.
Il presupposto normativo rimane nell’ordinamento, ma contemporaneamente una disposizione successiva consente di continuare ad operare anche in sua assenza.
È la certificazione legislativa di un’anomalia.
E qui occorre evitare un equivoco pericoloso: una norma sopravvenuta non può essere considerata una gigantesca lavatrice capace di rendere automaticamente legittimo tutto ciò che è stato fatto prima della sua entrata in vigore.
Occorrerà verificare, rapporto per rapporto e atto per atto, quali siano gli effetti della disposizione sui giudizi pendenti, sui diritti soggettivi già maturati, sugli incarichi conferiti, sulle procedure espletate e sulle eventuali responsabilità amministrative, contabili o di altra natura.
Una clausola di salvezza dei rapporti giuridici non può essere trasformata nella formula magica: «tutto era legittimo».
Se così fosse, avremmo capovolto uno dei principi elementari dello Stato di diritto: non sarebbe più l’amministrazione a dover conformare la propria azione alla legge, ma sarebbe la legge successiva ad essere utilizzata per conformarsi retroattivamente all’amministrazione che dalla legge si era discostata.
Il campanello d’allarme di Terni
La vicenda di Terni rende il problema ancora più attuale. A differenza, per uguali eventi, delle Procure calabresi e di quelle di altrove.
Ancora nel gennaio 2026 la stessa Gazzetta Ufficiale qualificava il Santa Maria come «Azienda ospedaliera Santa Maria di Terni», non come azienda ospedaliero-universitaria.
Da anni, tuttavia, il rapporto tra Regione Umbria e Università di Perugia contempla il progetto dell’integrazione ospedaliero-universitaria, oggetto peraltro di forti discussioni sul territorio.
Sul collegamento fra questa specifica vicenda e l’intervento della Procura occorre essere rigorosi: allo stato delle fonti pubbliche reperibili non è possibile affermare come fatto accertato che il comma 938 sia stato introdotto o accelerato a causa di una determinata indagine penale riguardante la costituzione dell’AOU di Terni. Un simile nesso, per essere sostenuto, richiede gli atti dell’indagine o almeno fonti giudiziarie attendibili che lo documentino.
Ma proprio questa cautela rafforza, anziché indebolire, il problema generale.
Non occorre alcuna ipotesi sulla genesi politica della disposizione per constatare che il legislatore è intervenuto su una situazione nazionale che si trascinava da decenni e ha preferito conservare gli effetti del passato anziché chiudere definitivamente la falla ordinamentale.
E l’opposizione dov’era?
C’è infine una responsabilità istituzionale che non riguarda soltanto chi approva una legge.
Una disposizione di questa portata avrebbe meritato un confronto parlamentare riconoscibile.
Quante aziende riguardava?
Quali rapporti giuridici si volevano salvaguardare?
Quali conseguenze avrebbe prodotto sui contenziosi esistenti?
Perché non procedere contestualmente alla revisione del d.lgs. 517/1999?
E soprattutto: perché, dopo oltre venticinque anni, riconoscere legislativamente la possibilità di funzionare senza il provvedimento che lo stesso ordinamento continua a prevedere?
Sono domande che avrebbero dovuto attraversare maggioranza e opposizione.
Perché in democrazia parlamentare il controllo sulle leggi non appartiene soltanto a chi dispone dei numeri per approvarle. Appartiene anche a chi quei numeri non li possiede e ha precisamente il compito istituzionale di discutere, contestare, proporre modifiche e rendere visibili all’opinione pubblica le conseguenze delle norme.
Sul comma 938 quel confronto, almeno nella dimensione pubblica che una questione del genere avrebbe meritato, non si è visto.
Non si governa sanando l’illecito
Ed è questo il punto conclusivo.
Non è dato alla politica trasformare la legge in uno strumento ordinario di aggiustamento ex post dell’illegittimità.
Una maggioranza parlamentare può cambiare una disciplina che considera sbagliata. Può abrogarla. Può sostituirla. Può riformare integralmente il rapporto fra Università e Servizio sanitario nazionale.
Quello che uno Stato di diritto dovrebbe evitare è un’altra cosa: lasciare una regola inattuata per venticinque anni e, quando le conseguenze di quella inattuazione diventano ingestibili, intervenire per dichiarare salvi i rapporti prodotti nel frattempo.
E un’opposizione dovrebbe pretendere che un’operazione legislativa di tale portata venga discussa apertamente, non lasciarla scivolare nel silenzio di una legge di bilancio composta da migliaia di disposizioni.
Non occorre evocare Paesi lontani per descrivere il problema. La storia istituzionale conosce bene sistemi nei quali la legge cessava di essere il limite del potere e diventava lo strumento attraverso il quale il potere aggiustava, dopo, ciò che aveva fatto prima.
Una democrazia costituzionale deve funzionare esattamente al contrario.
Prima viene la legge. Poi viene l’amministrazione.
Se la legge è sbagliata, la politica la cambia per il futuro, assumendosene pubblicamente la responsabilità.
Se invece l’amministrazione ha operato per anni senza un presupposto richiesto dalla legge, non si cancella il problema con poche righe infilate nella legge di bilancio, a cura (pare) del solito Lotito.
Si accertano le responsabilità, si tutelano i diritti eventualmente lesi e, soprattutto, si riscrive finalmente una disciplina divenuta evidentemente inadeguata.
Altrimenti non siamo davanti ad una riforma.
Siamo davanti alla pretesa che sia la legge a correre dietro all’illegalità per renderla, a posteriori, presentabile.
Ed è precisamente il contrario dello Stato di diritto.
