Il Commissario ad acta nominato ai sensi dell’art. 120, secondo comma, della Costituzione non è un organo regionale in senso proprio, ma esercita in via sostitutiva le funzioni degli organi regionali, fatta eccezione per quella legislativa. La giurisprudenza costituzionale ha chiarito che il potere sostitutivo statale non determina un trasferimento definitivo delle competenze allo Stato, bensì il loro esercizio straordinario e temporaneo in luogo degli organi regionali inadempienti.
Le funzioni restano pertanto regionali, ma il loro esercizio è affidato in via esclusiva al Commissario. Gli effetti degli atti commissariali si imputano all’ordinamento regionale, incidono sul servizio sanitario regionale, sul bilancio della Regione, sul suo consolidato finanziario e sulla fiscalità regionale. Il Commissario opera dunque non soltanto nell’interesse della Regione, ma anche per conto della stessa.
Da ciò discende una conseguenza fondamentale. Finché la sostituzione non cessa formalmente, il Presidente della Regione e la Giunta non recuperano automaticamente le attribuzioni esercitate dal Commissario. Gli organi sostituiti continuano infatti a essere privati della disponibilità delle relative funzioni.
Il punto centrale è allora comprendere quando si perfezioni la cessazione del commissariamento. Se – relativamente alla Regione Calabria – la deliberazione del Consiglio dei ministri del 22 aprile 2026 avesse efficacia immediatamente costitutiva, il successivo DPCM assumerebbe una funzione sostanzialmente notarile. Se invece il DPCM rappresenta l’atto necessario a dare esecuzione alla deliberazione governativa, il Commissario continua a esercitare i poteri sostitutivi sino alla sua adozione.
La questione non è meramente formale. Se il DPCM ha natura costitutiva, fino alla sua emanazione permane il regime sostitutivo e gli organi regionali non possono riappropriarsi delle competenze commissariali.
La tesi contraria conduce infatti a una conseguenza difficilmente compatibile con il sistema: la contemporanea esistenza del soggetto sostitutivo e del soggetto sostituito quali titolari della medesima funzione amministrativa. Ma la logica stessa della sostituzione esclude che due soggetti possano esercitare contemporaneamente il medesimo potere. Diversamente opinando, il medesimo potere amministrativo potrebbe essere esercitato contemporaneamente dal Commissario ad acta e dagli organi regionali ordinari, con conseguenze incompatibili con il principio di certezza dell’azione amministrativa.
Da qui discende il problema della validità degli atti eventualmente adottati dalla Giunta regionale nelle materie ancora commissariate, comprese le nomine dei direttori generali delle aziende sanitarie.
Sul punto si confrontano due possibili ricostruzioni.
Secondo una prima tesi, più prudente, gli atti sarebbero semplicemente annullabili per incompetenza, poiché la competenza sanitaria resta comunque attribuita alla Regione e la Giunta continua a esserne organo rappresentativo.
Secondo una diversa impostazione, più realista, gli atti potrebbero invece risultare nulli ai sensi dell’art. 21-septies della legge n. 241 del 1990. Durante il commissariamento, infatti, la competenza rimane regionale, ma la titolarità del suo esercizio viene integralmente trasferita al Commissario ad acta. Gli organi regionali non sarebbero pertanto soltanto incompetenti, bensì privi del potere di provvedere.
L’esempio più vicino è quello dell’organo decaduto o sciolto che continui ad adottare atti: non si discute della competenza dell’ente, ma dell’inesistenza del potere in capo al soggetto che agisce.
La vera questione, pertanto, non è stabilire se la Calabria sia uscita politicamente dal commissariamento, ma se ne sia uscita giuridicamente. E la risposta dipende da un’unica domanda: la cessazione del commissariamento si produce con la deliberazione del Consiglio dei ministri oppure con il DPCM che le dà esecuzione?
Oggi si aggiunge un serio inghippo, non affatto di poco conto. La Corte dei conti, chiamata ad esercitare il controllo preventivo di legittimità sulla anzidetta delibera governativa, esprime un no secco. Mette in dubbio sia la procedura adottata (tutta politica), sia che sul merito sia sul merito sia sul metodo della decisione assunta dal Governo. La debolezza dell’impianto motivazionale, i pretesi risultati conseguiti e la certezza dei conti sono per il Giudice contabile tutti da dimostrare. In quanto tali non affatto giustificativi per la cessazione del commissariamento.
Quindi tutto da capo, con il peso di dovere risolvere gli atti illegittimamente adottati dalla Giunta regionale e dal Presidente in quanto tali, entrambi sostituiti ancora per inefficienza dall’organo commissariale.
Ettore Jorio
