Gentile direttore,
la approfondita lettura della ordinanza delle sezioni unite della Cassazione n. 16810/2026 proposta su questa testata dal prof. Ettore Jorio merita un confronto, dal momento che, come detto, una pronuncia del genere rischia di incidere (ma, aggiungiamo noi, in maniera fuorviante) sull’intero sistema di accreditamento istituzionale.
La Corte di Cassazione ha affermato una cosa semplice e banale: la giurisdizione sulla responsabilità erariale a carico di un soggetto dipendente pubblico o agente incaricato di pubblico servizio, spetta alla Corte dei Conti.
Fin qui niente da dire in un punto di ripartizione delle competenze. La affermazione della Cassazione è giusta.
La questione, però, è di merito e la Cassazione – a nostro avviso – non l’ha colta nella sua enorme gravità.
La Casa di cura è stata qualificata come agente di pubblico servizio in quanto, mediante l’accreditamento con il SSN, viene inserita stabilmente nell’organizzazione del servizio pubblico. Se si appropriasse indebitamente di denaro pubblico o commettesse irregolarità, o peggio reati con lo sviamento di risorse pubbliche, ne dovrebbe rispondere per danno erariale.
Bene.
Ma la Casa di cura non si è appropriata di denaro pubblico in maniera indebita, non ha commesso irregolarità né reati. È stata condannata dalla Corte dei Conti a titolo di responsabilità erariale per avere ceduto propri crediti ad una società di intermediazione finanziaria che, avendoli sottoposti al vaglio di un giudizio civile, li aveva incassati dalla ASP in base a provvedimento emesso dalla Magistratura Italiana.
È come se il dipendente pubblico fosse condannato a titolo di responsabilità erariale per aver chiesto ed ottenuto in via giudiziaria il pagamento del proprio lavoro straordinario.
È esattamente la stessa cosa.
Già così prospettata la vicenda offre molti spunti di riflessione sul piano procedurale in particolare sintetizzati dalla osservazione che – secondo la Corte dei Conti – l’ordine del Magistrato, emesso in esito a regolare contraddittorio tra le parti e non riformato nelle diverse fasi e sedi competenti non costituirebbe un legittimo esercizio dei diritti del cittadino. Se così fosse ci si dovrebbe iniziare ad interrogare sulla tenuta dello Stato di Diritto.
Tuttavia questo tema delicatissimo – sul quale torneremo – non è però quello che ha toccato la Corte di Cassazione la quale si è limitata a prendere atto solo incidentalmente della decisione adottata dalla sezione centrale della Corte dei Conti.
Non poteva farlo; non poteva cioè entrare, come si dice, “nel merito” dal momento che – come è noto agli operatori del diritto – la Cassazione può essere adita e può pronunciarsi avverso le decisioni della Corte dei Conti esclusivamente per motivi inerenti alla giurisdizione, ossia alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione.
La Cassazione ha rigettato il ricorso della Casa di cura esattamente per questo motivo. Ha cioè respinto il ricorso della Casa di cura che invocava la carenza di giurisdizione del giudice contabile ed ha ritenuto sussistente la competenza giurisdizionale della Corte dei Conti, nel giudizio promosso contro la Casa di cura perché individuata come agente pubblico.
E nel farlo, non ha indagato sulla questione di merito che abbiamo esposto e che meriterebbe una discussione di sistema sul piano giusprocessualistico prima che sulla applicazione di basilari principi di diritto attinenti istituti di diritto civile come la cessione di credito.
Sono altre questioni. Ripetesi non toccate della Corte di Cassazione.
Che tuttavia con la sua ordinanza suscita interessantissime riflessioni in ordine alle quali Jorio apre scenari che meritano dibattito giuridico quanto discussioni di politica sanitaria.
La Corte di Cassazione S.U. confermando una propria giurisprudenza, afferma che “attraverso l’accreditamento è stata demandata anche al soggetto privato la realizzazione dell’interesse pubblico alla salute dei cittadini, sicchè l’attività sanitaria esecitata dalla struttura (o dal professionista) si concreta nell’erogazione di un servizio pubblico, il cui esercizio è sottoposto, necessariamente e inevitabilmente, al potere di direzione e di controllo dell’amministrazione, ed è remunerato con risorse pubbliche. In altri termini, l’avvenuta instaurazione del rapporto concessorio di accreditamento comporta il pieno inserimento dell’accreditato, in modo continuativo e sistematico, nell’organizzazione della P.A. in relazione al settore dell’assistenza sanitaria”.
Per questo motivo, secondo la Cassazione, “attraverso l’accreditamento è stata demandata anche al soggetto privato la realizzazione dell’interesse pubblico alla salute dei cittadini, sicchè l’attività sanitaria esercitata dalla struttura (o dal professionista) si concreta nell’erogazione di un servizio pubblico, il cui esercizio è sottoposto, necessariamente e inevitabilmente, al potere di direzione e di controllo dell’amministrazione, ed è remunerato con risorse pubbliche. In altri termini, l’avvenuta instaurazione del rapporto concessorio di accreditamento comporta il pieno inserimento dell’accreditato, in modo continuativo e sistematico, nell’organizzazione della P.A. in relazione al settore dell’assistenza sanitaria”.
E ciò che dice la legge e che noi sosteniamo da anni.
È ben vero, infatti, che il rapporto di accreditamento inserisce la struttura privata nell’ambito del servizio pubblico e che la esecuzione del rapporto mediante un contratto, come previsto dal d. lvo 502/92, costituisce la concreta fase di attuazione e di perseguimento delle finalità e funzioni del sistema sanitario. Infatti la legge stabilisce che la struttura privata per essere accreditata (e quindi inserita nel SSN) deve avere le stesse dotazioni tecnologiche, strutturali ed organizzative stabilite per tutti i presidi sanitari pubblici e privati, deve sottostare ai medesimi controlli e verifiche sulla appropriatezza delle prestazioni e viene remunerata secondo tariffe e procedure stabilite dallo Stato e solo in base a contratti redatti su schema fissato dalla P.A.
Ed in questo perimetro va intesa la pienezza del rapporto di servizio ed il perseguimento dei fini istituzionali concernenti la tutela della salute come obbligo costituzionale dello Stato.
Tra i fini istituzionali da perseguire e compresi nel rapporto di servizio non possono però farsi rientrare la corretta esecuzione dei rapporti di credito scaturenti dal contratto in favore del privato e cioè gli obblighi remunerativi incombenti sulla ASL come convenuti nel contratto sottoscritto dell’erogatore. Sono rapporti aventi natura civilistica.
Diversamente non troverebbe alcuna giustificazione la previsione dell’obbligo della stipula di un contratto (previsto dall’art. 8 quinquies del d. lvo 502/92) senza il quale non si può consentire – e la struttura privata non può pretendere – alcuna remunerazione.
Se si dovesse convenire sull’ipotesi che anche da questi aspetti del rapporto instauratosi con l’accreditamento e declinato con il contratto, derivino oneri e responsabilità e diritti potestativi di tipo pubblico, allora conseguentemente non avrebbe senso la stipula di alcun contratto e si dovrebbe far luogo al ripiano dei costi delle strutture private secondo le risultanze dei bilanci, esattamente come avviene per gli ospedali a gestione pubblica.
Non solo, ma le strutture private dovrebbero avere la stessa funzione e gli stessi poteri di cui sono dotati gli ospedali pubblici.
Ed invece così non è, dal momento che le strutture private sono remunerate in base ai contratti, secondo tetti di spesa fissati dalle Regioni, con tempistiche, modalità e tariffe imposte dalla P.A..
E secondo giurisprudenza ormai cinquantennale, e mai posta in dubbio, la pretesa remunerativa di tali strutture, se sottoposta al vaglio giudiziario, è assegnata alla competenza del Giudice Ordinario.
In conclusione, dalla disamina fatta nell’ordinanza può desumersi – condividendo – che il rapporto consustanziale di servizio che si instaura con l’accreditamento riguardi sia la fase genetica dello stesso che la fase attuativa (con la stipula e l’esecuzione del contratto che ne è la ricaduta e che contiene le prescrizioni cui la struttura deve attenersi inderogabilmente).
È questa una configurazione fortemente voluta e perseguita dal legislatore del ’92 il quale con il d. lvo 502/92 (e successive modifiche ed integrazioni) ha inteso affermare il principio della parificazione tra strutture pubbliche e private ed il pieno inserimento di queste nell’alveo del servizio pubblico con i conseguenti doveri e responsabilità.
Quello che non convince nella disamina della Cassazione, è l’affermazione secondo la quale “la violazione delle regole previste dal regime dell’accreditamento – nella specie per prestazioni erogate con superamento del tetto di spesa – sia sicuramente idonea a riguardare la struttura privata e a determinare un danno è suscettibile di responsabilità erariale”.
Non convince affatto, ed il motivo appare semplice: il danno erariale emerge solo quando viene pagata una somma di denaro che non doveva essere pagata. Ed allora, perché – secondo la prospettazione della Cassazione – sorgerebbe anche allorquando la struttura accreditata abbia erogato semplicemente prestazioni con superamento del tetto di spesa ma senza ottenerne il pagamento? In tal caso viene resa una prestazione sanitaria in favore del cittadino senza alcun esborso pubblico. Esattamente il contrario del danno erariale.
E, seguitando nel ragionamento, mettendo il caso che quando la Cassazione definendo il danno erariale nel solo “superamento” del tetto di spesa abbia invece voluto intendere “con pagamento di importo superiore al tetto di spesa” la domanda che occorre porsi è: chi è che stabilisce che tale pagamento sia stato posto in essere indebitamente e/o con violazione delle regole contrattuali? La risposta l’ha data inequivocamente nel corso di questi ultimi decenni proprio la Cassazione: nel caso di controversie inerenti l’accertamento del mero obbligo di pagamento (o di restituzione) di canoni, indennità o somme di denaro la competenza è del Giudice Ordinario.
Nel caso in esame il Giudice Ordinario si è pronunciato con provvedimento definitivo adottato in contraddittorio tra le parti ed ha assegnato la somma dovuta per le prestazioni erogate.
E qui si chiude il cerchio con l’ultima osservazione: è certamente corretto ed è condivisibile il dictum delle S.U. laddove fornisce la risposta al caso astratto: la giurisdizione concernente il danno erariale posto in essere dall’incaricato di pubblico servizio appartiene senza dubbio alla Magistratura contabile.
Ma su questa soglia occorre fermarsi.
Non si possono inferire da questo decisum, diversi riflessi di merito in punto di diritto ed in particolare: a) sulla liceità dell’istituto della cessione di credito; b) sulla superabilità o meno del tetto di spesa contrattuale (prevista esplicitamente dalle norme dello Stato); c) sulla sussistenza di danno erariale in caso di mero superamento – senza pagamento – delle prestazioni indicate in contratto (ipotesi surreale); d) sulla definibilità quale danno erariale di esborso derivante dalla esecuzione di provvedimenti della Magistratura Italiana passati in giudicato.
In tali casi deve dirsi che la ordinanza in commento può considerarsi quale base di discussione ma non un precedente giurisprudenziale sui principi di diritto esplicitamente affermati.
Indica un orientamento, certo, e, per questo, insieme al riconoscimento indiscusso della funzione di pubblico servizio assegnata alle strutture sanitarie private erogatrici di prestazioni in regime di accreditamento, suscita non poche perplessità sulle altre questioni che si vorrebbero far derivare da questo principio.
Questioni che non possono essere risolte facilmente con il richiamo semplice semplice secondo il quale alla struttura accreditata si assegnano oneri e responsabilità ma non diritti e che il rispetto inderogabile dei limiti di spesa in materia sanitaria incombe solo sul settore privato.
Non è così ovviamente, la Cassazione in commento non lo ha detto; e se lo avesse detto si dovrebbe necessariamente aprire un confronto con il pensiero espresso dalla Corte Costituzionale con la sentenza 195/2024 che ha ancora una volta manifestato come la spesa sanitaria – indipendentemente dall’erogatore – sia una priorità rispetto ad ogni alta voce di bilancio dello Stato.
Una voce di civiltà che rappresenta un punto di riferimento per ogni altra analisi giuridica, sulle quali siamo disponibili ed interessati al confronto in ogni sede.
Occorrerà però partire da un dato di fatto e valutarne la portata, che va oltre, molto oltre il caso specifico. Qui è stato detto dalla Corte dei Conti che il privato che ritiene di vantare un credito nei confronti della P.A. riconosciuto in via definitiva da un Tribunale non può ritenere di aver fatto il suo dovere rivolgendosi al sistema giudiziario per vedere affermato il suo diritto.
Può esserci un altro giudice che, ritenendo e dichiarando il primo irrilevante, decide, senza indicare norme e principi, che il privato ha comunque agito illecitamente e condannarlo alla restituzione della somma ottenuta per via giudiziaria in via definitiva.
Ma qui siamo oltre il prepotere del Marchese del Grillo.
Siamo nell’antro buio del potere tribale. Un po’ come se un ente – mettiamo la FIFA – facesse valere le sue regole in campo con la espulsione e la conseguente squalifica di un giocatore ma poi dopo la telefonata di un tragicomico bullo neonazista – mettiamo dalla stanza ovale – annullasse le regole valide per tutti rimettendo in campo il giocatore e facendo diventare il calcio alla stregua dello spettacolo dei pagliacci del circo Orfei.
Ecco. Fermiamoci prima che arrivi il numero dei leoni.
Enzo Paolini
Vicepresidente di Acop Nazionale
