Gentile Direttore,
vorrei sottoporre alla sua attenzione alcune considerazioni sulla procedura di selezione per direttore di struttura sanitaria complessa alla luce della sentenza della Cassazione n.3868/2026 (1). Anzitutto, occorre sottolineare che il conferimento degli incarichi dirigenziali in ambito sanitario è tutt’ora disciplinato dall’art.15 del Decreto Legislativo n.502/1992 (2), più volte modificato, il quale dispone che la dirigenza sanitaria sia collocata in unico ruolo, distinto per profili professionali, e in un unico livello, articolato in relazione alle diverse responsabilità professionali e gestionali (es., incarico di base, incarico di direzione di struttura semplice e complessa), superando l’originaria distinzione fra dirigenza di primo e di secondo livello (2).
Gli incarichi di direzione di struttura complessa sono, pertanto, conferibili a personale che è già dirigente sanitario, purché in possesso di specifici requisiti previsti dal Decreto del Presidente della Repubblica n.484/1997 (3), quali, ad esempio, l’iscrizione all’albo professionale, un’anzianità di servizio di sette anni e la specializzazione nella disciplina oggetto dell’incarico o in una disciplina equipollente. Fino al 2012, l’attribuzione degli incarichi di direzione di struttura complessa era effettuata direttamente dal direttore generale sulla base di un elenco di candidati idonei selezionati da un’apposita commissione di esperti a seguito di colloquio (per verificare le loro capacità professionali e gestionali) e valutazione dei loro curricula vitae. Tale commissione veniva nominata direttamente dalla direzione generale ed era composta dal direttore sanitario e da due dirigenti del SSN preposti a una struttura complessa della disciplina oggetto dell’incarico.
Con riferimento a questa procedura, la giurisprudenza della Cassazione (sentenze n.23549/2006, n.5457/2009, n.710/2014 e n.2657/2016) aveva ripetutamente affermato:
1) la sua natura non concorsuale: la commissione non attribuiva punteggi e non formava una graduatoria, ma si limitava a predisporre un elenco di candidati (tutti idonei, perché in possesso dei requisiti professionali e manageriali richiesti dalla Legge) da sottoporre al direttore generale per l’attribuzione dell’incarico;
2) la natura negoziale di diritto privato dell’atto di conferimento dell’incarico: alla base vi era una scelta di carattere essenzialmente fiduciario, affidata alla responsabilità manageriale del direttore generale;
3) la conseguente devoluzione al giudice ordinario della giurisdizione sulle relative controversie.
Nel 2012, la riforma Balduzzi (4) ha apportato alcune significative novità alla disciplina del conferimento degli incarichi di direzione di struttura complessa, con l’intento di sottrarre significativi spazi di discrezionalità ai vertici delle aziende sanitarie, vincolandoli a parametri più sostanziali e procedurali. Anzitutto, è stata modificata la composizione della commissione, ora formata dal direttore sanitario e da tre direttori di struttura complessa nella medesima disciplina dell’incarico da conferire, individuati tramite sorteggio da un elenco nazionale nominativo. È risultata, così, attenuata la componente di nomina fiduciaria del direttore generale. Inoltre, la commissione, a seguito dell’analisi comparativa dei curricula e delle risultanze dei colloqui, presenta al direttore generale una terna di candidati “idonei”, formata sulla base dei migliori punteggi attribuiti. Rispetto alla precedente disciplina, l’attività della commissione ora non è più finalizzata alla mera verifica dell’idoneità dei candidati, ma alla formazione di una rosa di tre soli nominativi, diversamente graduati in ragione del punteggio loro assegnato. Il direttore generale successivamente individuava, nell’ambito della terna, il candidato cui affidare l’incarico e, qualora intendesse nominare uno dei due candidati che non ha riportato il migliore punteggio, deve motivare analiticamente la sua scelta.
Pur riaprendo il dibattito sulla natura del conferimento in oggetto, sia il Consiglio di Stato (sentenze n.3648/2018, n.518/2020 e n.1047/2022) che la Cassazione (sentenze n.4227/2017, n.6455/2020 e n.5566/2023) hanno confermato la natura privatistica della procedura definita dalla riforma Balduzzi sulla base delle seguenti considerazioni:
• la procedura ha carattere idoneativo, ma non concorsuale (non prevede lo svolgimento e il superamento di prove; l’assegnazione di punteggi e la restrizione della scelta del direttore generale ai tre candidati coi migliori punteggi non rappresentano elementi sufficienti a configurare la concorsualità della procedura);
• l’individuazione del direttore di struttura complessa rimane affidata alla responsabilità manageriale del direttore generale.
Nel 2022, la Legge n.118 (Legge concorrenza) (5) ha ulteriormente innovato la procedura. Dopo aver attribuito a ciascun candidato un punteggio complessivo secondo criteri fissati preventivamente, la commissione redige la graduatoria e il direttore generale procede alla nomina del candidato che ha conseguito il miglior punteggio. Viene, cioè, meno la facoltà del direttore di conferire l’incarico al secondo o al terzo della graduatoria, previa adeguata motivazione: l’incarico spetta obbligatoriamente al candidato che ha conseguito il punteggio più elevato. È consentito, inoltre, all’azienda sanitaria la possibilità di stabilire che, nei due anni successivi alla data del conferimento dell’incarico, nel caso di dimissioni o decadenza del dirigente a cui è stato conferito l’incarico, essa possa procedere alla sostituzione conferendo tale incarico mediante scorrimento della graduatoria. Nonostante questi interventi normativi, la Cassazione a sezioni unite (sentenza n.3868/2026) (1) ha ribadito quanto segue:
1) la natura non concorsuale della procedura: essa non comporta l’assunzione di dipendenti o una progressione verticale degli stessi, ma l’attribuzione di un incarico dirigenziale avente per presupposto l’aver superato un precedente concorso pubblico per l’immissione nel ruolo unico della dirigenza sanitaria. In accordo con la riforma Bindi (4), il conferimento dell’incarico si fonda su contratti a tempo determinato (della durata non superiore a cinque anni, con facoltà di rinnovo) per l’espletamento di funzioni di particolare rilevanza e di interesse strategico. Per la Cassazione, tale conferimento non integra un concorso in senso tecnico, ossia un concorso per l’assunzione o il reclutamento di dipendenti pubblici, ma comporta soltanto l’attribuzione di una “funzione dirigenziale”, ossia di un incarico funzionale temporaneo, sottoposto a verifica annuale, rinnovabile alla scadenza e revocabile;
2) l’impedimento, dovuto al ruolo unico della dirigenza sanitaria, di qualificare l’attribuzione dell’incarico di direzione di struttura complessa quale progressione verticale con passaggio a una funzione qualitativamente diversa. Infatti, il Decreto Legislativo n.502/1992, prevede che, all’esito delle verifiche annuali sullo svolgimento della sua attività, il direttore di struttura complessa possa essere confermato, collocato ad altro incarico di pari rilievo oppure revocato e collocato ad altro incarico “di valore economico inferiore”, cioè non di “pari rilievo” rispetto a quello precedentemente svolto.
3) il mantenimento della natura negoziale di diritto privato dell’atto di conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa, benché non vi sia più la discrezionalità del direttore generale in tale conferimento, bensì un vincolo stringente in funzione di tutela di interessi pubblici. Questo, infatti, trova giustificazione nell’esigenza di soddisfare i principi di imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.
4) la conseguente devoluzione al giudice ordinario della giurisdizione sulle relative controversie.
La posizione definitiva della Cassazione non sofferma la propria attenzione solo sulle modalità di espletamento della procedura selettiva, ma sulla complessiva disciplina della dirigenza sanitaria, pur sottolineando la natura tendenzialmente “ibrida” di questa procedura. Per tentare di renderla meno “spuria” e meno esposta a controversie giuridico-amministrative, due possono essere le strade percorribili.
La prima è quella di lasciare il conferimento dell’incarico di direzione di struttura complessa a totale discrezionalità della direzione generale dell’azienda sanitaria, alla base del quale vi è una scelta di carattere puramente fiduciario. Pur potendo penalizzare l’identificazione delle competenze professionali e rischiando di agevolare il clientelarismo, questa strada identifica con chiarezza la responsabilità della scelta. Si eviterebbe, inoltre, il “teatrino” della nomina degli “esperti” nelle commissioni giudicatrici, i quali, a loro volta, sono stati selezionati sulla base di criteri selettivi “ibridi”. Così, data la natura provvisoria di questi incarichi funzionali, al cambiamento delle direzioni generali, potrebbe accompagnare il cambiamento delle direzioni delle strutture complesse.
La seconda strada è quella di puntare più decisamente sulla competenza e rendere la procedura di selezione maggiormente comparativa. La competenza è certamente un “volano”, che, a sua volta, richiama altra competenza in altre sedi e in altri incarichi, potendo amplificare i valori fondanti la “mission” del servizio pubblico. Essa, però, è più difficile da imbrigliare in procedure e convertire in tabelle di riferimento “univoche” per definire punteggi comparabili. Tuttavia, senza irrigidire troppo la competenza in procedimenti eccessivamente standardizzati, qualcosa si può proporre di meglio di quanto svolto ora. Oggi, esiste un’eccessive discrezionalità nell’assegnazione dei punteggi di valutazione dei curricula e dei colloqui, e tali discrepanze variano notevolmente da un avviso all’altro. Vi sono bandi che assegnano fino ad 80 punti (su 100) ai curricula ed altri che ne assegnano massimo 20 punti. E questo senza che vi sia una chiara connessione con le competenze richieste per la direzione della struttura complessa da assegnare. Vi sarà, forse, un candidato “predestinato”? Un curriculum, figlio della biografia/competenza professionale, può essere, così , “facilmente” ribaltato da un colloquio che può durare 20 minuti ed che è basato su domande generiche che non approfondiscono alcuna competenza curriculare in relazione all’incarico da assegnare. In genere, poi, le modalità di valutazione dettagliata del curriculum (ovvero i titoli professionali posseduti sono rese pubbliche solo al termine della selezione, una volta stilata la relazione finale. Questo confligge con la necessità di trasparenza ed equità propria delle procedure svolte nel servizio pubblico.
Due, dunque, sono le strade. Al lettore lascio la necessarie personali considerazioni, consapevole della necessità di aprire un dibattito costruttivo che porti ad una riforma necessaria.
Lorenzo Pelizza
Professore Associato di Psichiatria – Dipartimento di Scienze Biomediche e Neuromotorie, Alma Mater Studiorum – Università di Bologna, Italia
Bibliografia
(1) Sentenza della Corte di Cassazione n.3868 del 20 febbraio 2026. https://www.cortedicassazione.it/resources/cms/documents/3868_02_2026_civ_noindex.pdf
(2) La “riforma Bindi”: Decreto Legislativo n.229/1999. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:1999-06-19;229
(3) Decreto del Presidente della Repubblica n.484 del 10 dicembre 1997. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:presidente.repubblica:decreto:1997-12-10;484
(4) La “Riforma Balduzzi”: Decreto Legislativo 13 settembre 2012, n. 158. https://www.avvocatoeziobonanni.it/decreto-balduzzi/#:~:text=%C3%88%20vietata%20la%20pubblicit%C3%A0%20che,trenta%20minuti%20precedenti%20e%20successivi.
(5) Legge concorrenza 2021: Legge n.118/2022. https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2022-08-05;118.
