Il Consiglio di Stato ha deciso di fermarsi e di chiedere alla Corte di giustizia dell’Unione europea se il decreto con cui il Ministero della salute ha inserito le composizioni a base di cannabidiolo (CBD) nella tabella dei medicinali sia compatibile con il diritto comunitario. La pronuncia arriva dalla Terza Sezione di Palazzo Spada, che ha sospeso il giudizio sull’appello presentato da Ici – Imprenditori Canapa Italia contro il provvedimento del 27 giugno 2024.
La vicenda è annodata e tecnica, ma la sostanza è chiara: i giudici hanno ritenuto che la partita si giochi in larga parte sul terreno del diritto europeo, e hanno deciso di rinviare le questioni alla Corte di Lussemburgo prima di esprimersi nel merito.
Per ricostruire la vicenda bisogna partire da qualche mese prima. Il Tar del Lazio, con la sentenza n. 7513 del 16 aprile 2025, aveva respinto il ricorso dell’associazione di categoria che riunisce le aziende del settore della canapa industriale. I giudici di primo grado avevano ritenuto legittimo il decreto ministeriale, osservando che le composizioni ottenute per estrazione dalla pianta di Cannabis non sono perfettamente standardizzabili e possono contenere tracce di THC, la sostanza psicotropa per eccellenza. Sulla base di questa valutazione, il Tar aveva applicato il principio di precauzione, considerando sufficiente, per giustificare l’intervento regolatorio, l’esistenza di un rischio, ancorché non definitivamente accertato, di effetti nocivi e di dipendenza.
L’associazione, però, non si è fermata e ha proposto appello al Consiglio di Stato, contestando la ricostruzione del Tar su diversi fronti. In sintesi, gli avvocati di Ici hanno sostenuto che il CBD, in quanto sostanza isolata, non ha effetti psicotropi né capacità di indurre dipendenza, e che i pareri dell’Istituto Superiore di Sanità e del Consiglio Superiore di Sanità sarebbero generici e non supportati da accertamenti specifici. Hanno anche eccepito che la misura, invece di distinguere tra prodotti con diverso grado di purezza, opera in modo generalizzato, finendo per comprimere la libera circolazione delle merci in violazione del diritto dell’Unione.
Il Ministero della salute, invece, ha difeso la bontà del provvedimento, insistendo sul fatto che il decreto non riguarda il CBD isolato ma le composizioni ottenute da estrazione vegetale, nelle quali la presenza di altri cannabinoidi rende il quadro meno scontato. L’Amministrazione ha anche richiamato il principio di precauzione come strumento idoneo a giustificare misure restrittive anche in presenza di incertezza scientifica.
Il Consiglio di Stato, dopo aver esaminato gli atti e ascoltato le parti nell’udienza del 7 maggio 2026, ha ritenuto che la partita non potesse chiudersi senza un passaggio a Lussemburgo. Il Collegio, presieduto da Michele Corradino, ha sottolineato che la definizione della controversia richiede un necessario confronto con il diritto dell’Unione, perché la disciplina nazionale incide direttamente sulle condizioni di produzione e commercializzazione di un prodotto che, in linea di principio, ricade nell’ambito della libera circolazione delle merci.
I giudici hanno osservato, in particolare, che la Corte di giustizia, con la sentenza del 19 novembre 2020 (causa C-663/18), ha già chiarito che il CBD, allo stato delle conoscenze scientifiche, non presenta effetti psicotropi e non può essere qualificato come sostanza stupefacente. Ha anche precisato che i prodotti contenenti CBD, ove legalmente fabbricati in uno Stato membro, ricadono nell’ambito di applicazione dell’articolo 34 del TFUE, con la conseguenza che ogni misura nazionale idonea a limitarne la commercializzazione costituisce, in via di principio, una restrizione che può essere giustificata soltanto se diretta alla tutela della salute pubblica, conforme al principio di proporzionalità e fondata su una valutazione del rischio basata su elementi scientifici non meramente ipotetici.
Il Ministero della salute, però, ha obiettato che la fattispecie concreta – le composizioni ottenute da estratti naturali, non il CBD isolato – presenta caratteristiche diverse da quelle esaminate dalla Corte, e che la presenza di ulteriori cannabinoidi rende non trasferibili le conclusioni raggiunte. I giudici di Palazzo Spada, però, hanno osservato che proprio questo contrasto di interpretazioni impone un nuovo intervento della Corte di giustizia.
Il Consiglio di Stato ha quindi formulato cinque questioni pregiudiziali, che riguardano il cuore del conflitto tra potestà regolatoria nazionale e libertà fondamentali garantite dall’ordinamento europeo.
La prima domanda è se una normativa come quella italiana – che inserisce il CBD nella tabella dei medicinali e ne restringe i canali distributivi – costituisca una misura di effetto equivalente a una restrizione quantitativa, vietata dagli articoli 34 e 36 del TFUE.
La seconda questione tocca il principio di precauzione: se cioè una misura restrittiva così pesante possa essere giustificata in assenza di effetti psicotropi accertati e sulla base di un rischio soltanto potenziale derivante dalla possibile interazione con altri componenti.
La terza domanda è se una disciplina che assoggetta i prodotti a un regime restrittivo generalizzato, senza differenziare in base alla composizione effettiva, rispetti il principio di proporzionalità.
La quarta questione è se sia compatibile con il diritto dell’Unione una disciplina che, pur non configurando formalmente un divieto, determini in concreto un effetto sostanzialmente impeditivo della commercializzazione di prodotti legalmente fabbricati in altri Stati membri.
La quinta, infine, è se il principio di precauzione possa giustificare l’inserimento nella tabella dei medicinali di sostanze per le quali non risultino accertati concreti pericoli di dipendenza, secondo quanto invece richiesto dalla normativa nazionale.
Il Collegio ha quindi sospeso il giudizio e disposto la trasmissione degli atti alla Corte di giustizia, riservando ogni altra statuizione – incluse le spese – alla decisione definitiva. Per ora, la parola passa a Lussemburgo.
