A venticinque anni dall’entrata in vigore del decreto legislativo 517/1999, il modello sperimentale delle Aziende ospedaliero-universitarie (Aou) non ha ancora trovato una sua forma compiuta. Anzi: il quadro che emerge dai lavori di un apposito Gruppo di lavoro – istituito presso il Ministero dell’Università e della Ricerca – è quello di un sistema frammentato, disomogeneo e sempre più lontano dall’idea originaria di integrazione tra assistenza, didattica e ricerca.
A certificare il fallimento della “sperimentazione” è la stessa Nota di accompagno al nuovo schema di Protocollo nazionale, un documento che fotografa senza sconti lo stato di salute delle AOU italiane. Le criticità? Disomogeneità regionale, governance sbilanciata a favore della componente sanitaria, conflittualità tra personale universitario e ospedaliero, e una progressiva perdita di identità delle Aziende, ridotte a mere strutture assistenziali.
Ma ora, qualcosa si muove. Il Gruppo di lavoro – che ha ascoltato Regioni, Università, sindacati e operatori – ha messo a punto una strategia su due livelli. Da un lato, un Protocollo nazionale d’intesa (ai sensi dell’art. 6, comma 7, della legge 240/2010) per stabilizzare il sistema in attesa di una riforma più ampia. Dall’altro, l’avvio di un percorso per una legge delega che riscriva radicalmente il rapporto tra Università e Servizio sanitario.
Il nuovo Schema-tipo di Protocollo d’intesa tra Regione e Università è racchiuso in un documento di 24 articoli che prova a fare ordine.
Articolo 1 – Principi generali
Il cuore del documento è l’inscindibilità delle funzioni tra assistenza, didattica e ricerca. Un principio non più derogabile: le Parti si impegnano a programmare in modo coordinato le attività, nel rispetto delle reciproche autonomie. L’integrazione tra ospedale e territorio diventa obiettivo strategico, in coerenza con la programmazione sanitaria nazionale.
Articolo 2 – Clausola di salvaguardia, applicazione e assetto transitorio
Qui si affronta il tema più spinoso: molte Regioni non hanno mai formalmente istituito le Aou con Dpcm, come previsto dalla 517/99. Il Protocollo chiarisce che si tratta di una situazione di non conformità da ricondurre progressivamente al modello nazionale. Nelle more, le soluzioni organizzative attuali hanno carattere transitorio e non possono derogare ai principi della legge.
Articolo 3 – Accreditamento, revisione e vigilanza sulla rete formativa
Le Università potranno stipulare convenzioni con strutture sanitarie accreditate diverse dall’Aou di riferimento, pubbliche o private, per garantire casistica e volumi adeguati alla formazione. Nasce così una vera e propria rete formativa, comunicata alla Regione, che potrà essere condivisa da più Atenei. L’articolo apre anche a forme sperimentali di integrazione funzionale tra Aou e Aziende territoriali.
Articolo 4 – Attività di ricerca
Le Aou vengono riconosciute come sede preferenziale per la ricerca traslazionale e clinica. Regioni e Università si impegnano a promuovere programmi congiunti, anche con Irccs e istituti di ricerca nazionali. Garantiti spazi adeguati e la possibilità di attivare programmi di ricerca ai sensi della legge 230/2005.
Articolo 5 – Programmazione integrata delle attività assistenziali, didattiche e di ricerca
Ogni tre anni, Aou e Università dovranno adottare un Documento di Programmazione Integrata, approvato da Direttore Generale e Rettore. Dovrà contenere linee strategiche, fabbisogni formativi, risorse necessarie e indicatori di risultato. Se non approvato entro i termini, si resta in proroga con il documento precedente.
Articolo 6 – Monitoraggio, flussi informativi e verifiche degli adempimenti
Trasparenza è la parola d’ordine. L’Aou trasmette annualmente a Regione e Università dati su attività assistenziale del personale universitario, formazione, ricerca e contabilità analitica. In caso di scostamenti significativi, si attiva una verifica straordinaria.
Articolo 7 – Valutazione delle performance integrate
Viene istituito un sistema di valutazione triennale che misura qualità dell’assistenza, volumi di casistica, qualità della formazione e risultati della ricerca. Gli esiti della valutazione serviranno per allocare le risorse e revisionare la rete formativa.
Articolo 8 – Natura e finalità dell’Aou
L’Aou è il luogo in cui si realizza in forma integrata la triplice missione. L’articolo ribadisce che i corsi di laurea in Medicina necessitano di strutture adeguate e che questo costituisce principio-guida nella programmazione regionale.
Articolo 9 – Organi e organizzazione interna dell’Aou
Confermata la struttura tradizionale: Direttore Generale (nominato dalla Regione d’intesa con il Rettore), Collegio di Direzione, Organo di Indirizzo. L’Aou si articola in Dipartimenti ad Attività Integrata (DAI), unità organizzativa fondamentale che accorpa Unità operative a direzione ospedaliera e universitaria. Novità: viene introdotta la figura sperimentale del coordinatore scientifico, nominato dal Rettore d’intesa con la Regione, con funzioni di promozione della ricerca ma senza poteri di gestione.
Articolo 10 – Strutture assistenziali a direzione universitaria
L’individuazione delle strutture a direzione universitaria avviene nell’atto aziendale, d’intesa tra Direttore Generale e Rettore. Non potranno essere modificate per sole esigenze di programmazione sanitaria. I criteri: volumi di attività, fabbisogno formativo, presenza di personale universitario, partecipazione a programmi di ricerca.
Articolo 11 – Coordinamento e accordi tra Aou e altri enti del servizio sanitario
L’Aou opera in collegamento con le altre Aziende sanitarie regionali, anche private accreditate, per coordinare la rete assistenziale utile alla didattica e alla ricerca. Niente esclusiva: più Università possono avvalersi delle stesse strutture.
Articolo 12 – Personale universitario in attività assistenziale
Il personale universitario può svolgere attività assistenziale nelle strutture convenzionate, nel rispetto della 517/99. Il convenzionamento richiede valutazione congiunta tra Università ed ente sanitario. Professori e ricercatori sono equiparati alla dirigenza Ssn per l’esercizio dell’attività assistenziale e rispondono dei risultati conseguiti. I dottorandi possono svolgere attività clinica funzionale alla ricerca, con procedure concordate.
Articolo 13 – Incarichi di direzione delle strutture a responsabilità universitaria
Questo è uno dei punti più innovativi. L’individuazione dei responsabili delle strutture complesse a direzione universitaria avviene mediante procedura comparativa tra Direttore Generale e Rettore, con valutazione congiunta di competenze assistenziali, didattiche e scientifiche. Per la prima volta si specifica che il possesso dello status di professore universitario di ruolo costituisce titolo preferenziale, ma non esclusivo. In sostanza: i medici ospedalieri possono concorrere, purché dimostrino adeguata esperienza scientifica e didattica.
Se un professore universitario vince un concorso per una struttura complessa non destinata all’università, quella struttura può diventare temporaneamente a direzione universitaria per tutta la durata del suo incarico, per poi tornare all’ospedale. Prevista anche la possibilità, per chi non ottiene incarichi di direzione, di essere incaricato della responsabilità di programmi scientifici o formativi.
Articolo 14 – Trattamento economico del personale universitario
Il trattamento economico resta disciplinato dalla normativa statale. Nessuna equiparazione automatica con la dirigenza sanitaria, ma viene riconosciuta la possibilità di trattamenti aggiuntivi legati a responsabilità e risultati, nei limiti delle risorse disponibili e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Per il personale tecnico-amministrativo, fino a nuove disposizioni, resta applicabile il Ccnl Università. Una novità: il personale non dirigente che svolge attività esclusivamente assistenziale potrà essere soggetto al Ccnl Sanità, ma chi è già in servizio conserva l’inquadramento Università.
Articolo 15 – Personale del Servizio sanitario regionale
Il personale SSR partecipa alle attività didattiche e di ricerca in qualità di tutor o collaboratore. La partecipazione è riconosciuta ai fini della valutazione professionale. I dirigenti ospedalieri possono partecipare alle procedure comparative per le Uoc universitarie se in possesso di abilitazione scientifica nazionale e affidamento di insegnamento.
Articolo 16 – Patrimonio delle Aou
Regione e Università possono conferire alle Aou diritti reali su beni mobili e immobili. Un atto ricognitivo firmato da Rettore e Presidente della Regione individuerà i beni e le modalità di utilizzo, garantendo la destinazione prevalentemente assistenziale dei beni sanitari pubblici.
Articolo 17 – Dotazioni finanziarie e sostegno alle funzioni integrate
La Regione garantisce le risorse per le funzioni assistenziali. L’Università contribuisce per le esigenze legate a didattica e ricerca, nei limiti delle proprie disponibilità. Possibili progetti con finanziamento congiunto e partecipazione a bandi nazionali ed europei.
Articolo 18 – Regole contabili, convenzioni e rapporti economici
I rapporti economici sono regolati dal d.lgs. 118/2011 e dalla normativa nazionale. In caso di risultati negativi, Regione e Università concordano un piano di rientro. Prevista contabilità analitica in grado di distinguere i costi delle diverse funzioni.
Articolo 19 – Durata del Protocollo
Il Protocollo dura cinque anni, rinnovabile. In caso di mancato rinnovo, resta in vigore il tempo strettamente necessario per sottoscriverne uno nuovo.
Articolo 20 – Trasparenza, pubblicità e tracciabilità degli atti
Tutti gli atti attuativi devono essere pubblici e tracciabili. L’Aou garantisce la piena tracciabilità di intese, provvedimenti sulla rete formativa, incarichi e accordi interaziendali.
Articolo 21 – Modalità attuative e conferenza di verifica
Istituita una conferenza stabile di monitoraggio composta da rappresentanti di Regione e Università. Si riunisce almeno una volta all’anno, verifica l’attuazione, propone migliorie e dirime criticità. Può adottare indirizzi vincolanti.
Articolo 22 – Rapporti con le convenzioni attuative
Il Protocollo definisce il quadro generale. I dettagli operativi sono affidati a convenzioni tra Direttori Generali e Rettori, aggiornate periodicamente.
Articolo 23 – Composizione delle controversie
Le divergenze si risolvono in via prioritaria nella conferenza di verifica. In caso di persistente disaccordo, si può chiedere parere congiunto a Mur e Ministero della Salute.
Articolo 24 – Disposizioni finali e rinvio
Per tutto quanto non previsto, si applicano le disposizioni vigenti, con particolare riferimento al d.lgs. 517/1999 e alle norme universitarie e regionali.
