Non è un organo di cui si parla spesso, eppure la Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie – la Cceps – è l’istanza che decide su tutto ciò che riguarda la vita professionale e disciplinare di medici, infermieri, farmacisti, ostetriche e degli altri professionisti sanitari iscritti agli ordini: dalle sanzioni disciplinari ai dinieghi di iscrizione, dalle contestazioni elettorali alle cancellazioni dagli albi.
Un organo giurisdizionale speciale, istituito nel 1946, che negli ultimi anni ha accumulato un arretrato di migliaia di ricorsi – complici le sospensioni delle attività e le gravi difficoltà operative del periodo Covid – ma che oggi ha ripreso la sua attività a pieno ritmo.
Il disegno di legge approvato venerdì scorso in Consiglio dei Ministri, recante “Disposizioni in materia di organizzazione e funzionamento della Commissione centrale per gli esercenti le professioni sanitarie”, riscrive in modo organico le regole di composizione, procedura e funzionamento della Cceps, sostituendo integralmente il Capo IV del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato del 13 settembre 1946 con un nuovo impianto normativo articolato in venti nuovi articoli. L’obiettivo dichiarato è duplice: dotare la Commissione di strumenti processuali moderni – analoghi a quelli del processo amministrativo – e creare le condizioni strutturali per ridurre i tempi di definizione dei giudizi e smaltire progressivamente tutto l’arretrato.
La nuova composizione: due sezioni e magistrati del Consiglio di Stato
Il nuovo articolo 17 prevede che la Commissione si articoli in due sezioni – una novità rispetto al modello monocamerale precedente – nominate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro della salute, di concerto con il Ministro della giustizia, entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge. Ciascuna sezione è composta da due magistrati amministrativi con qualifica di consigliere di Stato – anche in pensione da non più di due anni – con funzioni rispettivamente di presidente e vicepresidente, da un componente del Consiglio superiore di sanità e da cinque rappresentanti designati dalle Federazioni nazionali degli ordini professionali, dei quali almeno tre non devono rivestire cariche apicali nelle medesime Federazioni. I membri rimangono in carica quattro anni con possibilità di una sola riconferma. La presidenza dell’intera Commissione spetta al consigliere di Stato con maggiore anzianità di ruolo.
La Commissione può riunirsi anche in seduta plenaria, per le questioni di carattere generale o che coinvolgano tutte le professioni sanitarie: in quel caso è richiesta la presenza di almeno diciotto membri, compresi i presidenti di sezione, con rappresentanza di almeno tre componenti per ciascuna categoria professionale. È la Commissione stessa, in seduta plenaria, ad adottare il proprio regolamento interno, stabilendo i criteri di ripartizione dei ricorsi tra le sezioni e le misure per assicurare qualità e tempestività dell’attività giurisdizionale.
Il nuovo articolo 18 definisce con precisione l’ambito di giurisdizione esclusiva della Commissione, che rimane sostanzialmente invariato nella sostanza ma viene ora codificato in modo più sistematico. Rientrano nella competenza della Cceps i ricorsi contro i provvedimenti disciplinari adottati dagli ordini territoriali e dalle Federazioni nazionali, i dinieghi di iscrizione o cancellazione dagli albi – compreso il silenzio-inadempimento – le controversie sulle operazioni elettorali per il rinnovo degli organi degli ordini e delle Federazioni, e infine i giudizi di ottemperanza alle proprie decisioni. In via esclusiva, la Commissione esercita anche l’azione disciplinare nei confronti dei propri stessi membri e dei componenti dei Comitati centrali delle Federazioni nazionali.
Il nuovo processo: regole chiare, tempi certi e digitale obbligatorio
Il cuore della riforma è nel nuovo impianto processuale, che si ispira dichiaratamente al codice del processo amministrativo introducendo istituti analoghi: il procedimento cautelare, la decisione in forma semplificata, l’istruttoria presidenziale, il giudizio di ottemperanza.
Il ricorso deve essere notificato entro trenta giorni dalla conoscenza del provvedimento impugnato e depositato presso la segreteria entro i quindici giorni successivi all’ultima notifica. I requisiti formali del ricorso sono ora codificati con precisione – a pena di inammissibilità – e includono l’esposizione sommaria dei fatti, i motivi specifici, l’indicazione dei mezzi di prova e i provvedimenti richiesti alla Commissione. Un elemento rilevante riguarda l’effetto sospensivo: in linea generale il ricorso non sospende il provvedimento impugnato, ma nel caso di impugnazione di provvedimenti disciplinari o di cancellazione dall’albo accompagnata da istanza cautelare, gli effetti del provvedimento sono automaticamente sospesi fino alla decisione cautelare, salvo che la cancellazione sia conseguenza di una condanna penale per reati puniti con reclusione non inferiore nel minimo a due anni.
Per la trattazione dei ricorsi, la calendarizzazione delle udienze – sia cautelari sia di merito – è annuale. L’udienza cautelare è fissata alla prima udienza utile dopo quindici giorni liberi dal deposito dell’istanza; quella di merito è calendarizzata dopo ottanta giorni dal deposito del ricorso. Le udienze non sono pubbliche. Le decisioni sono adottate a maggioranza e il presidente vota per ultimo, in caso di parità il suo voto risulta determinante.
Un elemento di particolare rilievo pratico è la possibilità, in sede di udienza cautelare, di definire immediatamente il giudizio nel merito con decisione in forma semplificata, qualora la Commissione ravvisi i presupposti di integrità del contraddittorio e completezza dell’istruttoria. Questa norma, mutuata dall’articolo 60 del codice del processo amministrativo, consente di evitare un doppio passaggio processuale e di accelerare significativamente la definizione dei ricorsi meno complessi – che nella prassi rappresentano la grande maggioranza.
Tutto il processo diventa inoltre telematico: il deposito di documenti e scritti difensivi avviene esclusivamente all’indirizzo di posta elettronica certificata della Commissione, e la pubblicazione delle decisioni avviene mediante deposito telematico. Solo nelle more dell’adozione del decreto ministeriale sulle regole tecniche del processo telematico – da adottare entro sessanta giorni dall’entrata in vigore della legge – sarà ancora possibile il deposito dell’originale cartaceo presso la segreteria.
Le disposizioni sui casi particolari: cancellazione, silenzio e ottemperanza
Il ddl dedica attenzione specifica ad alcune situazioni processuali frequenti e finora non disciplinate in modo soddisfacente. Il nuovo articolo 19-quater affronta il caso della cancellazione volontaria dall’albo in pendenza di procedimento disciplinare o penale: la cancellazione non blocca il procedimento, che prosegue comunque; l’eventuale sanzione viene comunicata agli ordini degli altri Paesi UE e, in caso di reiscrizione, viene eseguita; i termini di prescrizione della sanzione si interrompono con la cancellazione e riprendono con la nuova iscrizione.
Il nuovo articolo 19-ter disciplina organicamente il ricorso avverso il silenzio sulle istanze di iscrizione, cancellazione e trasferimento ad altro ordine: il ricorso può essere proposto senza previa diffida, finché perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento. La Commissione decide in forma semplificata e, in caso di accoglimento, condanna l’ordine a provvedere entro un termine non superiore di norma a trenta giorni, con la possibilità di nominare un commissario ad acta in caso di persistente inadempimento.
Analogamente, il giudizio di ottemperanza – già di competenza della Commissione – viene ora disciplinato in modo esplicito all’articolo 19-quinquies: in caso di mancata esecuzione di una decisione passata in giudicato, la parte può ricorrere alla Cceps, che adotta tutte le misure necessarie e, in caso di persistente inadempienza, nomina un commissario ad acta. Gli atti adottati in violazione del giudicato sono dichiarati nulli.
Le disposizioni transitorie: arretrato, contributo unificato e continuità
L’articolo 2 contiene le norme transitorie, tra le quali spicca l’introduzione del contributo unificato nella misura forfettaria di 500 euro per tutti i ricorsi proposti successivamente all’entrata in vigore della legge. Si tratta di una novità significativa: fino ad oggi i ricorsi alla Cceps non erano soggetti al contributo unificato, il che – insieme alla semplicità procedurale – aveva favorito nel tempo una certa proliferazione di ricorsi, anche strumentali. L’introduzione del contributo mira a scoraggiare i ricorsi pretestuosi e a portare la Cceps in linea con gli standard del contenzioso amministrativo ordinario.
Per i procedimenti già pendenti, le vecchie regole continuano ad applicarsi fino alla definizione. La Commissione nella sua attuale composizione continua a operare fino all’adozione del nuovo decreto di nomina presidenziale. I capi V e VI del regolamento del 1950 – che disciplinavano il procedimento davanti alla Cceps – sono abrogati, ma solo per i nuovi ricorsi. La clausola di invarianza finanziaria all’articolo 3 chiude il testo: nessun nuovo onere a carico del bilancio pubblico, con le spese di funzionamento della Commissione e della segreteria poste a carico delle Federazioni nazionali secondo criteri da definire con decreto ministeriale entro sessanta giorni.
Il percorso parlamentare che attende il ddl sarà probabilmente lungo, ma la direzione è chiara: trasformare la Cceps da organo ottocentesco con regole processuali datate in una giurisdizione speciale moderna, efficiente e digitale, capace di garantire ai professionisti sanitari tempi ragionevoli di definizione delle controversie che li riguardano. Il banco di prova più immediato sarà la capacità del nuovo impianto di contribuire allo smaltimento dell’arretrato accumulato negli anni più difficili – un passivo che pesa ancora oggi sull’intera categoria dei professionisti sanitari in attesa di una risposta dalla giustizia del proprio ordine.
